摘要：農業作為人類賴以生存和發展的基礎性產業，有著天然的弱質性，政府要維持國家穩定、人民安居，便不得不給予農業各種扶持和支持，實施農業補貼。農業補貼作為由政府或相關公共機構以提供財政資助為主要手段扶持農業的方式，是一國保障其國家糧食安全及對農產品市場可能失靈進行調節的主要手段之一，同時也是對收入進行再分配，從而提升農民這一特殊群體收入整體水平的重要舉措。1949年新中國成立伊始，我國就有農業補貼政策。進入21世紀以后，隨著國民經濟的不斷向好，我國開啟了工業反哺農業的全面轉變，實施了一系列的農業補貼政策，補貼范圍和補貼總量也逐年增加，初步建立起了農業補貼制度的基本框架。但目前我國農業補貼的實施存在補貼總量偏低、效果不明顯、重政策輕法律、透明度不強、法律責任追究機制不健全等缺陷。這些缺陷的存在不僅妨礙農業補貼目標的有效實現，還可能導致貪污、詐騙等現象的發生。所以，必須有相應的法律制度對農業補貼行為予以規范和約束。本文以我國農業補貼法律規制為研究目標，主要從以下幾方面作手：第一部分就對農業補貼法律制度研究的背景、目的內容和文獻綜述進行了簡述。第二部分界定了農業補貼的內涵，說明其發展歷程和理論基礎。第三部分分析我國農業補貼制度的發展和現狀、揭示存在的問題。第四部分提出我國農業補貼立法規制建議，借鑒美國、歐盟、日本農業補貼法律制度方面的經驗，我國農業補貼立法應采單行立法模式，提高效率，構建以《農業補貼法》為基本核心，并制定《農業投資法》、《農業保險法》、《農村金融法》等單行法和配套法為支柱的、有機統一的、動態的、開放的農業補貼法律體系。提出在保護農業、農村、農民利益這一原則的指導下，兼顧可持續發展、糧食安全、環境保護和維護良好生態的原則，對農業補貼的資金來源、額度預算、補貼項目設定、決策主體、發放主體、發放流程等從法律的高度進行統一的規范和規制；建議依據農業補貼的功能將我國農業補貼劃分為直接收入補貼、農業生產能力提升補貼、農村金融與農業保險補貼和農村社會保障（養老）補貼四個大類；同時要特別重視農業補貼政策的公開性，加大宣傳力度，增加農業補貼的透明度，重視建立完善的責任追究機制，從而提高農業補貼的精準性、時效性，以期最大限度發揮補貼對農業發展、農村穩定和農民致富的多重功能。

　　關鍵詞：透明度；農業補貼；法律規制

　　第1章緒論

　　1.1選題背景與意義

　　1.1.1選題背景我國是傳統的農業大國，結合我國國情，借鑒其他國家農業補貼立法經驗，在WTO補貼規則允許范圍內規制我國農業補貼、完善法律體系，對解決“三農問題”，促進農業現代化發展有著重要意義。目前，中國農業補貼的背景主要是經濟全球化和工業反哺農業。

　　1.1.1.1經濟全球化發達國家在經濟全球化過程中的獲利遠高于發展中國家，且經濟全球化對發展中國家的經濟、社會、文化、政治都產生影響，處理不慎重將加深利益分配不均的現象。對中國而言，農業有天然弱質性、抗風險能力差，農民的合法權益也最易被侵犯。隨著入世保護期的過去，我國農業必將面對西方發達國家全方位、多維度的競爭，發達國家對我國農業的沖擊效用也將更加顯著，用現有分散的、小作坊（一家一戶）式生產去競爭大農場規模化生產，用傳統生產方式去競爭現代化生產模式，我國農業所要承受的競爭壓力之大、難度之巨可想而知。同時我們又要兌現入世承諾，包括放棄出口補貼和確定特定產品、非特定產品補貼的總額都只能享有農產品總產值的8.5%的水平，低于發展中國家10%的標準，以維護國家良好形象。[1]在經濟全球化浪潮中的農業，處在了一個比較尷尬也相對不利的地位，單一的市場調節手段極易引發市場的混亂和經濟的大幅波動，從而很容易導致農業的自身調節市場間歇性失靈。[2]為應對挑戰，農業補貼是發展農業生產、維護農民利益和建設現代化新農村的必然選擇。

　　1.1.1.2工業反哺農業新中國成立之初，中國實行計劃經濟和以工業為主的經濟發展倡議，使農業不但得不到補貼，農業剩余反而通過“剪刀差”源源不斷地流入工業等其他產業。隨著改革開放的不斷深入，中國國力增強，初步具備了工業反哺農業的經濟實力。我國應對農業采取政府主導下的宏觀調控，而這其中最重要的一種手段便是對農業進行支持和保護性的補貼措施。農業補貼制度對于整個農業的重要性是毋庸置疑的，農業補貼不但在國內涉及部門眾多、牽扯范圍廣泛、事關群體龐大，而且隨著國際一體化進程的加快，農業補貼還涉及到國際市場，影響國際關系。因此，農業補貼制度的法規制顯得愈發重要，其為農業補貼制度的有效實施及發展提供支撐。國外農業補貼制度的實施，大都是通過立法的形式確立下來的，很少有看到依賴行政性命令來調整。[3]由政府實施的農業補貼政策和制度不僅要符合本國國情，同時，還要接受國際規則的約束。然而在大力倡導建設法制國家、依法治國的今天，我國卻還沒有建立起一套完整的系統的關于農業補貼的法律體系，農業補貼的實施仍然主要依靠政策，如近幾年的中央一號文件均成為了農業補貼實施的主要依據。實際操作中，農業補貼政策還存在著許多諸如法律法規方面的問題與缺陷，嚴重制約了我國農業補貼制度的發展及農業補貼功能的有效發揮。[4]總結我國農業補貼實踐，并參考發達國家的立法經驗，對我國的農業補貼進行法律規制，建立符合我國國情的農業補貼體系具有迫切性。

　　1.1.2研究意義

　　農業補貼法律規制的研究，從根本上講，是為了從法律層面上規范農業補貼的有序運行，進一步保障和促進農業經濟發展的健康性和可持續性。同時，我國加入WTO后，外部條件發生了具大的變化，農業很多項目要走出國門，參與世界競爭，要在世界的大環境中完善和發展壯大。所以，農業補貼法律規制的研究，一方面是促進我國農業經濟國內發展的需要，另一方面也是為我國農業經濟在世界經濟一體化發展過程中具有更大的競爭力保駕護航的需要。

　　1.2國內外研究綜述

　　1.2.1國外研究綜述

　　關于農業補貼法律制度的研究，在國外具有悠久的歷史。17世紀初，西歐一些國家就開始制定農產品貿易有關的法令，分別采用課征重稅、實施出口許可，禁止農產品的出口貿易等，防止農產品價格的上漲。后來又將重點投向限制農產品的進口。研究農業補貼問題的國內外學者中大多數人認為，最早的農業補貼法案文獻當屬美國《1933年農業調整法》（TheAgriculturalAdjustmentActof1933)。而把農業補貼作為專門范疇，從而真正意義上進行系統規范規定的則是1962年歐共體實施的《共同農業政策》（CommonAgriculturalPolicy)。

　　1.2.2國內研究綜述

　　我國作為農業大國，由于農業補貼實施起步較晚，稱得上真正意義的農業補貼實踐還是全面取消農業稅的2004年以后才開始。對農業補貼的研究特別是農業補貼之法律規制的研究非常少，既有的研究成果主要集中在中外農業補貼制度比較、加入WTO對我國農業補貼制度的影響兩個層面。

　　2章農業補貼制度的產生及理論基礎

　　2.1農業補貼的界定與分類

　　2.1.1農業補貼界定

　　提及農業補貼，便要先明確補貼的含義。而這兩者概念的界定對于研究農業補貼法律制度的重要性無需贅言。

　　2.1.1.1“補貼”的界定補貼，作為外來詞匯，英文為“Subsidy”、“Grants”,源自于19世紀中期，用于表述政府為了促進和扶持某一產業、特定群體，由政府或相關公共機構給予的直接或間接的資金補助、特別優惠、稅金減免乃至經濟特權等。其一，補貼是政府主動調節經濟運行情況而采用的政策性工具，政府根據國家發展的倡議規劃或者其他方面的需求，有權實施其認為必要的補貼政策，它可以是一種，亦可以多種舉措同時進行，這是一個國家主權于經濟層面的體現。其二，補貼可以是政府平衡社會收入差額而發放的各種福利費用，像直接發放現金、實物，或者以低于正常市場價供給或高于市場價格收購貨品或者勞動服務；也可以是政府制定的一些調節市場因素的政策或制度，比如減免農業稅、增值稅等形式的辦法。其三，從貿易的角度看，補貼是世界上各個國家間開展國際貿易的產物，一般是指一國為使其產品在國際貿易中具有比同類產品更強的競爭力而通過政府或者其他任何公共機構向本國生產者或出口經營者提供資金或者財政上的稅收優惠措施。不管該產品是內銷還是用來出口的，只要屬于以上情況，都是補貼行為。

　　2.1.1.2農業補貼概念的界定廣義上，農業補貼又稱之為支持性質的農業投入，指的就是國家經濟生活中財政資金對農業產業的實際轉移支付,包括政府提供的一定數量補助金或補貼金、國家提供的低息或無息貸款、特定投資、擔保和保險等。包括但不限于政府對農業在科技、水利、環保、救濟等公益性支出方面的投入或者財政上的支持，由于這類舉措對農業的產業結構和農產品的國際交易不會產生任何具體的或實質性扭曲作用，因此這類補貼也常被稱為“綠箱”補貼。狹義上，農業補貼通常又稱之為保護性質的農業補貼，主要是指政府對農產品價格的直接干預，例如，政府對農業生產投入品如種子、肥料、灌溉等提供的補貼、農產品流通貸款補貼和土地休耕補貼等。這類補貼給農業生產者在生產和流通環節提供了價格上的優惠支持措施，對農業產業結構和農產品貿易會產生一定的扭曲作用，因此這類補貼又被稱為“黃箱”補貼。[15]還有一種稱之為“藍箱”的補貼，藍箱補貼是指一些原本屬于黃箱的支持措施但因其對市場的扭曲作用微小或不明顯，可以免除消減義務的補貼措施。最先開始藍箱補貼要求具備以下三個條件：固定面積、固定產量（或固定牲畜頭數）的補貼，且補貼額度不高于基期（1986年—1988）三年生產水平的85%，后來多哈回合的框架協議取消了限制產量或數量的條件要求，使得藍箱補貼的范圍更為寬泛。

　　2.2農業補貼制度的產生與發展

　　2.2.1農業補貼制度的由來

　　補貼制度與國際貿易息息相關，最開始的補貼制度是在國際貿易的過程中逐漸產生和發展起來的。古典經濟學家亞當·斯密（AdamSmith）是古典經濟學家，也是自由貿易的倡導者，1776年亞當·斯密便在《國富論》一書中論述“津貼”。他認為對出口商品應當給予津貼和退稅的支持以鼓勵加大商品出口，商品貿易應當逐漸由保守貿易向自由貿易過渡。補貼是政府通過采用財政和稅收的經濟手段對本國自由市場的干預，也是政府為了吸引國外投資可采用的重要政策和措施。但是，由于農業這個產業本身天然存在的生產環境和氣候條件的惡劣性、生產投入品的多樣性和生產人員的素質限制而導致的脆弱性，且農業的豐歉又切實關系到國家安全和社會的穩定，于是，幾乎世界上所有國家的政府為了社會穩定和國家安全都會大力發展農業，積極維護農民利益，因此對農業這個產業進行支持和保護就自然成了國家發展的關注重點。農業補貼法律制度就是國家為了從法律層面支撐、規范和約束對農業進行支持和保護行為而制定的相關法律規則和原則的總稱。

　　2.2.2農業補貼制度的發展歷程

　　農業補貼制度的發展無不伴隨經濟、貿易的發展。雖然大多認可農業補貼法律制度起源于美國，但是1962年歐共體的“共同農業政策”卻是對農業的支持政策進行全面系統研究的開端。在經歷了兩次世界大戰的洗禮后，歐洲各國清楚地認識到只有聯合起來組成強大的聯盟才能使歐洲迎來復興和繁榮發展。在歐洲經濟一體化浪潮的過程中，首先形成共識建立起的是工業品關稅同盟，而農業的一體化則是歐洲共同體成員國為了發展本國農業而對農業實行結構調整，以保證農產品供應安全和農產品市場價格的相對穩定，說到底這也是實現經濟一體化的必然要求和現實需要。在20世紀上半葉，無論是發達國家還是發展中國家，都紛紛對農業采取了一定程度的保護措施，農業補貼法律制度在很多國家也得以建立和發展。進入21世紀以來，世界經濟一體化進程的加速，資源的國際化、市場的一體化，使得世界各國經濟更加交互融合，聯系更加緊密，互動更加頻繁，農業補貼法律制度也更加受到世界各國的廣泛重視。2001年11月，多哈世界貿易組織第四次部長級會議通過了《多哈宣言》，農業在這個宣言中也被確定為談判的領域。2005年12月18日在香港達成的《部長宣言》取得了比較大的成果：棉花出口補貼的取消，向最不發達國家提供免關稅和免配額市場準入，2013年前取消所有出口補貼。[18]2017年2月22日，世界貿易組織（WTO）總干事阿澤維多在日內瓦宣布，《貿易便利化協定》獲得三分之二成員國核準正式生效，這必將有利于德國、中國這樣的世界貿易大國，也是國際貿易自由主義的勝利，充分說明國際經濟一體化發展是大勢所趨、民心所向。

　　第3章我國農業補貼的現狀與問題

　　3.1我國農業補貼的形成及發展

　　縱觀我國農業發展歷程，農業補貼制度的產生與發展大致可分為以下三個階段，簡要闡述如下。

　　3.1.1初級階段

　　這一時期從1950年—2003年，歷時44年，是我國農業補貼及其制度的形成階段。解放初期，我國經濟主要是借鑒前蘇聯的發展模式，優先并重點發展重工業，重工業的發展處于產業發展的核心地位。因為我國選擇社會主義發展道路，解放后較長時期內，經濟和政治上都遭受到西方等老牌資本主義國家的野蠻封鎖，而且由于飽受戰火的破壞，我國工業的基礎十分薄弱，工業的發展不得不面向國內資源進行資本積累，而在當時百廢待興的形勢下，完成工業發展資本原始積累的任務只有也只能依靠農業這個傳統部門。為了支持工業發展，整個國民經濟采取面向工業傾斜的政策，致使農業發展步履更加艱難，糧食生產也處于困境之中。為解決吃飯問題，緩解糧食生產壓力，于20世紀50年代末，我國實施“機耕定額虧損補貼”，后擴展到流通和銷售領域，這便是我國最早的農業補貼的雛形。爾后，又對國營拖拉機站采取虧損補貼，并于1963年6月，由財政部、農墾部發布《關于農牧虧損補貼范圍和嚴格管理各項費用的規定（試行草案）》，同年8月頒布《1963年國營拖拉機站虧損補貼辦法》，這便是我國最早的農業補貼制度。

　　3.1.2發展完善階段

　　這一時期從2004年—2014年，歷時11年，是我國農業補貼及制度快速發展和完善階段。自2004年起，中央連續出臺關于農業、農民、農村的“一號文件”，這都是我國當年執行農業補貼的主要政策依據，其間做出的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》構成新時期我國農業政策的基本框架，先后實施了糧食最低收購價格、糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼、取消農業稅等一系列支持和保護農業的措施。從此意味著我國農業政策進入了全面的發展完善階段，國家開始對農業補貼的投入大量增加，這一階段的農業補貼表現出如下特點。

　　3.2我國農業補貼存在的問題

　　3.2.1農業補貼總體水平不高

　　近些年以來，我國農業補貼的增長速度較快，每年用于農業補貼的財政資金達到了3000多億元，但是相對于我國龐大的農業產業涉及到的生產作物品種之多、生產和消費絕對數額之大以及從業人數之眾來看，農業補貼的整體水平依舊不高，在轉移支付的力度方面明顯還不夠。比如，我國目前對農業的補貼僅為農產品種植的2%多一點，所以在支持總量上還有一定的增長及調控空間。另外《農業協定》中不受限制的“綠箱”補貼措施一共有11類，我國目前實施的農業補貼政策真正使用的只是其中的7類，還有4類特別是與結構調整相關的措施沒有使用或很少使用。至于“黃箱”補貼方面，目前我國屬于“黃箱”補貼措施的也只是占了農業總產值的3%點多。根據我國在加入世界貿易組織時的承諾，對農民的收入補貼還有5%左右的增長空間。按照WTO的劃分，我國目前使用最多的“綠箱”政策分別是政府一般性服務、國內糧食援助、自然災害救濟、糧食安全公共儲備、環境保護計劃和支持地區發展，而發達國家現在使用的一般性農業收入保障補貼、農業生產結構調整性補貼、農業資源儲備補貼等其他措施，我國當前都沒有使用。對農民收入的直接補貼的水平很低，實施的措施也很少，效果不明顯。盡管近些年國家對農業加大了補貼的力度，按照《農業法》規定，中央財政每年用于對農業的支出應為財政總支出的10%，但作為一個人口眾多的農業國家，我國對農業的補貼在總量上仍舊不足，如2013年歐盟的農業補貼投入資金占到其財政支出的3.1%，而同期我國農業補貼投入資金僅占財政年度總支出的1.5%，低于一般發展中國家水平。[28]另外，在WTO框架內，很多發達國家在減少“黃箱”措施的同時，還在不停的對特定的農產品實行補貼，或者運用技術性的操作手段將“黃箱”措施直接轉化為“綠箱”措施。而我國當前主要采取的還是直接補貼的措施，有些名目的設置與WTO規則還有歧義。

　　3.2.2重政策而輕法律

　　法理學之中，一個國家或者地區在以法律規范調整各形式的社會關系時所形成的全部法律原則及規則的總稱被稱為法律制度，所以說，這種被調整的法律關系有多少種，隨之相對應的法律制度就應有多少種。也因為這樣，農業補貼的法律規制是指在調整協調農業補貼的法律關系過程中所牽涉到的所有法律概念、法律規范、法律原則和法律制度的總稱。

　　參考文獻

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