摘要：[目的/意義]跨國智庫網絡已經成為全球治理政策制定的積極參與者，為什么它們能夠占據一定的政策決策位置并發揮一定的政策影響力值得研究?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。[方法/過程]跨國智庫網絡參與全球治理的過程建立在生產權威的政策知識以塑造政策辯論和議題設置的基礎上，具體分析了跨國智庫網絡生產政策知識和影響政策的微觀過程?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。[結果/結論]跨國智庫網絡具備的4種能力：知識轉換、知識整合與倡議思考、政策創新和政策倡議，為國際公共政策決策提供了獨特的價值。

　　關鍵詞：跨國智庫網絡 全球治理 政策知識生產 政策參與

　　中外學術界非常關注智庫在國際政治中的作用[1-3]，還提出了“智庫外交”“智庫公共外交”[4,5]的概念。智庫本質上是一種生產政策知識的社會組織機構，其主要是通過提供權威的、可信的政策知識和創新性的政策概念來影響政策決策。但是，最近一些學者特別注意到智庫的影響是扎根于龐大的社會網絡[6]。本文將聚焦于智庫運作的這種新模式，即智庫網絡化，并著重分析跨國智庫網絡在全球治理政策辯論中的政策參與能力。跨國智庫網絡可以簡單地定義為“不同國家的多個智庫組成地區性的或全球性的政策研究網絡，或一個智庫或多個智庫與產業界、利益集團等合作而結成的政策倡議網絡”。跨國智庫網絡參與全球治理的過程也是以生產權威的政策知識來塑造政策議題為基礎的。但是，一些重要的問題仍然有待澄清。比如，為什么跨國智庫網絡在國際公共政策辯論中能夠占據一定的位置？大體而言，一個跨國智庫網絡通常具備以下4種能力中的一種或多種，這些能力使其能夠提供權威性的、創新性的政策知識并影響政策議題。具備這些能力是一個跨國智庫網絡能夠發揮政策影響力的必要條件。

　　1 跨國智庫網絡的知識轉換能力

　　在政策決策中，跨國智庫網絡的知識轉換能力是指它通過發起研討活動幫助不同參與主體之間對事物或問題的主觀理解達成一致性。在參與國際關系事務時，跨國智庫網絡必須重視知識轉換問題①，其中很重要的一個方面是在科學家掌握的專業知識和使用的術語與決策者所熟悉的政策語言之間的轉換[7]。

　　當科學家參與政策決策，其身份是一位政策專家，人們期望他能為政策制定者和公眾提供相關的知識，以為社會推理和政策辯論提供認知基礎[8]。雖然科學知識在當今社會因具有科學理性而享有社會權威，但純粹的科學知識是不能滿足政策決策者的要求的。要理解這點，需要研究科學知識是如何生產的。在馬克斯·韋伯（Max Weber）有關社會科學的性質和基本任務的研究之基礎上，勒博（RichardNed Lebow）對自然科學和社會科學的知識生產的特征進行了比較分析[9]。勒博認為，自然科學，如物理學、化學，探究的是自然宇宙中的普遍規律（general law），而社會科學無法獲得這樣的知識，因為人類社會不存在普遍的、永恒不變的規律。但是，社會科學研究者立足某個觀點或視角，對社會生活進行觀察和研究是可能的②。因此，社會科學的目的是從某個視角探究在獨特的重要事件中表現出的具體因果關系③[10]。

　　自然科學家和社會科學工作者們試圖知道為什么一個事件會發生，通過研究發現其間存在的因果關系，并歸納概括其發展特征。自然科學家、社會科學家都是在被自己所屬的“科學共同體”所認可的內部規則指導下，運用具體的科學研究方法進行研究，并分享、評估、驗證、傳播相關的知識。自然科學的研究結論只是初步的，有待以后研究的進一步證偽；而社會科學研究則強調觀察視角的不同，運用新的視角就能獲得新的洞察。由此可見，科學解決真相問題的能力是有限的，科學是不斷發展的，某個時期的科學知識不能成為衡量真理的標準，更不能完全凌駕于政治權威之上。

　　2 跨國智庫網絡的知識整合和倡議思考能力

　　除了科學知識的轉換，跨國智庫網絡還需要進行知識整合的工作。“知識整合能力”是政策參與方掌握的多種不同信息的相互交流和確證，在盡力減少信息不對稱問題的基礎上以及在通過產生共情、互相理解而協調不同的價值觀的基礎上，協調彼此利益關切，讓各方一致同意政策研究使用的某個分析工具是合理的，在公開發布的會議紀要、政策研究報告、政策建議提案中可以采用哪些圖表、統計數據、重要的指標和標準，以及明確各方尚存在的一些分歧點是什么，原因在哪里。

　　在現代社會，知識生產在社會不同行業之間廣泛分布，某個機構已不能壟斷某個領域的知識生產，在決策中必須進行知識整合。因此，就某個具體政策問題而言，分布在不同場域或行業的多個機構，如科學研究機構、大學、智庫、工業組織、當地社區、政府部門，都可以提供相關的知識，在它們之間形成了一個新的知識場域。這種狀況導致的一個結果是，國際公共政策決策過程中有用的信息和政策知識的供給與需求不匹配。具體而言，有多種表現形式：信息和政策知識供給不足的問題[16]；信息供給過剩（information overload），決策者無法有效地使用；信息源太多太泛，導致信息混亂[17]；還有政策信息和知識之間的相互矛盾。另外，當科學證據成為政策決策的依據時，其隨之進入公共知識范疇，科學知識又不得不接受公眾的質疑和檢驗，專家的地位會受到公眾的挑戰。各方不同的黨派利益、立場、價值觀會促使他們就決策中的科學知識的不同方面展開爭論，比如科學事實，以及科學工具的準確性、可靠性和可信性。

　　3 跨國智庫網絡的政策創新能力

　　跨國智庫網絡的政策創新能力是跨國智庫網絡中的專家在扮演“知識掮客”的角色過程中，提出被政府忽略或者政府沒有意識到的但是具有重要性的政策議題的能力。這種能力與前面分析的跨國智庫網絡的倡議思考能力有一些細微的區別。跨國智庫網絡的倡議思考能力往往針對的是政府官員已經意識到并在著手處理的政策問題，擺脫國家政府官員的單一視角，更全面地研究問題的本質，并提出一些全面的、整合度更高的政策知識，幫助決策者決策。

　　由于種種原因，比如關注自己的政治生涯，一些問題永遠不會成為民選政府的官員優先關注的事項。而且，國家政府往往不能擺脫自己的利益關切和意識形態思考問題，很多跨國問題就被忽視了。作為“知識掮客”，獨立的、自主的跨國智庫網絡可以組織專家，擺脫一些政治規則的束縛，開放地研究那些政策制定者極力避免的、有爭議性的問題。智庫專家能夠站在倡議高度關注影響世界的重大問題，例如大規模毀滅性武器的擴散、氣候變化等。

　　4 跨國智庫網絡的政策倡議能力

　　跨國智庫網絡的政策倡議能力是跨國智庫網絡利用智庫專家的專業數據分析和復雜的科學推理能力單獨或與其他利益集體結成政策聯盟共同進行有目的的政策倡議。智庫是基于可靠的、系統的數據收集和復雜的推理分析，獲得一個事物的狀態或一個事件的發展脈絡的確鑿證據。利用大眾媒體呈現和傳播自己的研究報告和政策證據，是智庫影響公共政策決策的一個主要途徑?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。在20世紀的大部分時間里，智庫都非常珍視自己的獨立研究分析能力。比如，美國智庫非常強調要與黨派政治、公司保持獨立，這些智庫想要展示出的形象是它們與那些試圖影響美國國會立法的利益集團、外國游說團體很不一樣。但是，從20世紀60年代末和70年代初開始，一些美國智庫認識到，提供政策知識的機構越來越多，政策知識市場中的競爭越來越激烈，僅靠發行自己的學術出版物并不能保證有效地影響行政官員、國會議員，它們的行動策略開始逐步發生轉變，成立了專門的部門，利用有效的營銷技術，以直接影響決策者[33]。因此，可以看到，除了通過專業性分析提供證據，智庫也越來越重視進行政策倡議活動。特別是，一些智庫對政治倡議的重視程度甚至高于其對政策研究的重視程度[34]。

　　5 結語

　　西方學術界最早對智庫的定義是“獨立的、非營利的政策研究機構”，這個定義適合于傳統的智庫運作模式——智庫是“獨立地進行公共政策研究、分析和咨詢的機構”，強調智庫必須不受國家、政黨、公司的利益干擾，具有一定的自主性。但是，在全球化的世界，跨國相互依賴加深，各種跨國性問題相互交叉，以及政策咨詢市場競爭更激烈，對智庫的政策參與能力提出了新的要求。突破傳統的智庫運作模式，建立跨國智庫網絡是一種有效的行動策略。進一步而言，一個跨國智庫網絡還需要具備上述的4種能力中的一種或多種，從而使其能夠提供權威性的、創新性的政策知識或/和進行政策倡議，才能影響全球治理的政策決策過程。具備這些能力是一個跨國智庫網絡能夠發揮政策影響力的必要條件。

　　但是，在實踐中，這些能力并不是輕而易舉就能獲得的。智庫的管理者一定要明白這一點：一個跨國智庫網絡要想具備知識轉換、知識整合與倡議思考、政策創新和政策倡議等能力，其管理者需要建立起并管理好龐大的跨國社會網絡。比如，就知識轉換、知識整合與倡議思考的能力而言，如果不能組建起跨國性的社會網絡，促進政策界和學術界的對話，就不能對一個跨國性問題進行多層面的、多視角的研究。傳統的智庫運作模式只注重把智庫的研究和政策建議向媒體、決策圈的單向傳遞，沒有重視政策分析界和決策界的雙向互動。特別要強調的是，跨國智庫網絡要促進不同國家的政府決策者和非國家行為體（包括政策研究專家、科學研究機構、利益集團、第三部門組織）之間進行開放的、自由的跨國對話，否則是不能進行知識轉換、知識整合的。智庫的管理者要注重利用“二軌外交”等，通過靈活地吸收不同國家的學者、決策者加入，形成一個跨國對話網絡。而且，溝通和整合是長期的、持續的過程，不是短時間所能達到的。據筆者所知，2016年中國為G20峰會輪值主席國，在中國政府的指派下，中國的一些知名智庫積極組織并參與“二十國智庫”的研討活動，但是2016年G20峰會結束后，中國的一些智庫不再重視參與“二十國智庫”的活動。如果不能持續性地就某個問題進行研討，中國的智庫就很難把中國的政策聲音和國外的政策訴求進行整合，并提出各方都滿意的政策提案。

　　從組織形式、成員構成來分，跨國智庫網絡可以分為不同的種類。總體而言，可分為3個種類。第一種是跨國智庫，即一個智庫在不同國家設立多個分支研究機構，這樣的智庫有時可以稱為“全球智庫”，如國際危機集團、卡內基國際和平基金會，或者“地區智庫”，如歐洲外交關系理事會。一個智庫在海外建立分支機構，它就能夠招聘當地的研究分析人員，從而能夠收集珍貴的地方信息和積累從不同的分析視角看待問題的能力。比如，清華-卡內基全球政策研究中心（the Carnegie–Tsinghua Center forGlobal Policy）的研究人員一半是中國人，另一半則是來自歐美的學者和研究人員。這種人員結構有助于智庫人員相互學習，增進理解。第二種是分布在不同國家的多個智庫或/和研究機構通過一個具體的政策研究項目把彼此聯合起來，以提高某個政策領域的政策分析能力和解決政策難題的能力。比如在歐盟層面，這樣的項目有1974年建立的“泛歐政策研究網絡”（theTrans-European Policy Studies Network）和20世紀90年代建立的“歐盟政策研究機構網絡”（European PolicyInstitutes Network）。第一種和第二種本質上都是跨國性政策研究網絡或跨國知識網絡。第三種跨國智庫網絡是智庫發起、推動建立并管理的，包括一個或多個智庫以及其他相關的政策參與方共同參與的跨國政策網絡。這類跨國智庫網絡的主要功能是搭建一個政策平臺，幫助具有不同利益訴求的政策參與主體之間實現交流、協調和共同理解，他們在相互討論中形成共識，從而增加生產出來的政策知識之合理性、權威性。與此同時，因為知識與社會力量相結合，進行共同的政策倡議，能夠產生更大的政策影響。智庫要想更大地發揮政策影響力，不僅要依靠專業分析技能、專業知識的積累，還需要通過主動建立包括眾多重要的政策參與者的政策網絡，讓他們能夠相互商議和辯論，這是很重要的。所以，這種類型的跨國智庫網絡不僅是政策知識網絡，還是政策倡議網絡，吸納相關的政策決策參與者，比如政策決策者、社會活動家、企業家、利益集團代表、產業界的領袖等，建立起了一種正式或非正式的跨國性政策網絡。

　　不同類型的跨國智庫網絡具有不同的政策參與能力。比如，那些只由智庫、學術研究機構組成的單純注重政策研究的跨國智庫網絡的政策倡議能力就不強。但是，比較而言，單純注重政策研究的跨國智庫網絡在參與全球治理的過程中，也有自己的優勢。因為它不會受到決策者、利益集團的干擾，獨立性更強，而且其運作成本要低很多。智庫的領導者對此也要有所了解，根據不同的政策問題和情景采取靈活的策略。由于篇幅的限制，本文沒有提供更多的案例來展開討論。未來的研究將會通過深度的案例研究、跨案例比較，對不同類型的跨國智庫網絡在不同的跨國政策領域的政策參與能力進行研究。

　　參考文獻:

　　[1] 錢皓. 蘭德公司與美國對華軍事政策研究[J]. 國際觀察, 2005(6): 19-26.

　　[2] 錢皓. 美國傳統基金會與冷戰后的“中國威脅論”[J]. 國際論壇, 2006(6):40-47.

　　[3] 譚玉, 朱思慧. 外交智庫影響外交政策的作用機制研究: 以法國國際關系研究所為例[J].情報雜志, 2019(1):78-73.

　　作者安德萬