一、問題的提出

　　環境保護行政合同是環境行政主體為行使環境治理行政職能、實現特定的環境治理目標，與相對人之間設立、變更或終止與環境治理有關的權利、義務關系的協議。作為環境治理的一種新方式，環境保護行政合同在發達國家已經被普遍適用且形成了比較成熟的規范機制。在我國環境治理與生態文明建設的實踐中，環境保護行政合同雖然已經出現，并發揮著獨特的作用，但學界對其理論研究是相對滯后的，這種狀況不僅影響了相關制度的建立和完善，也直接影響了環境保護行政合同的規模化適用。

　　西方法律諺語日：合同是當事人之間的法律。環境保護行政合同也不例外，它一旦產生法律效力，任何一方均不得擅自變更或者解除合同，否則就要承擔相應的違約責任。但是，環境保護行政合同通常具有時間跨度大、涉及面廣等特性，在此期間很可能發生導致雙方權利義務關系發生重大變化的事由，在這種情形下，如果仍勉強當事人依照原約定履行合同義務，顯然難以實現公平。

　　一般的民事合同理論認為，在履行合同的過程中，如果出現了不可抗力、情勢變更等事由導致合同不能繼續履行或者繼續履行將引起顯失公平的結果時，就應當允許當事人變更或者解除合同。《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)也對此作了比較詳盡的安排，但由于環境保護行政合同具有不同于民事合同的一些特性，學者與實務工作者都不由得產生一個疑問：環境保護行政合同的變更或者解除，能否適用《合同法》的相關規定?或者說，環境保護行政合同中的合同變更、解除制度應如何設計?對這些問題的回答，不僅關系到環境治理與生態文明建設的實踐，也影響到環境行政合同制度的構建。

　　二、環境保護行政合同與民事合同的共性與個性

　　合同有廣義、狹義之分，廣義的合同是指所有法律部門調整的、用以確定權利義務關系的協議，包括民法上的民事合同、行政法上的行政合同、勞動法上的勞動合同等。狹義的合同則僅指民事合同，包括財產合同和身份合同，前者包括債權合同、物權合同、準物權合同，后者包括婚姻、收養、監護等有關身份關系的協議。我國合同法所規定的合同是最狹義的合同，即民事合同中的債權合同。

　　1 環境保護行政合同與民事合同②的共性

　　根據民法學界的通說以及《合同法》的規定，民事合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。所謂行政合同，有學者認為，行政合同是指行政主體之間，或行政主體與相對人之間，為實現國家行政管理的某些目標而依法簽訂的協議。也有學者認為，行政合同是指行政機關以實現行政管理為目的，與被管理方的公民、法人或其他組織意見表示一致而簽訂的協議。由此可見，環境保護行政合同與民事合同的共性主要表現在三個方面：

　　首先，環境保護行政合同與民事合同均是當事人之間協商一致的結果，是當事人就特定事項經過磋商之后形成的合意。"合同"一詞源于羅馬法上的contractus，由con和tractus兩字組成，意為"共相交易"。學界通常認為，所謂合同的成立，是指合同當事人就合同的主要條款達成合意。因此，無論是環境保護行政合同還是民事合同，都是當事人合意的記載與反映。

　　其次，環境保護行政合同與民事合同構建與反映的均是特定當事人之間的一種法律關系。無論是環境保護行政合同還是民事合同，都是特定當事人之間形成的合意，作為法律關系的一種，兩者都以特定的權利義務為內容。從合同義務的構成來看，既包括給付義務，也包括附隨義務③。

　　再次，自合同生效之日起，環境保護行政合同與民事合同都具有法定約束力，合同當事人都應當全面適當履行合同義務，非滿足法定或者約定情形、且非經法定程序任何一方都不可以變更或者解除合同。

　　2 環境保護行政合同與民事合同的個性

　　民事合同的民事性與行政合同的行政性決定了環境保護行政合同與民事合同之間必定存在一些區別，這些區別也可以說是環境保護行政合同的個性。

　　首先，合同主體不同。民事合同是平等的自然人之間、法人之間、非法人組織之間以及它們相互之間形成的協議，公權力持有者如欲締結民事合同，必須放下架子、放棄手中的公權力，以平等主體身份與對方當事人進行平等協商。環境保護行政合同的當事人一方必定是環境行政機關，而且在合同締結與履行過程中，環境行政機關不僅利用了公權力持有者身份，還行使了公權力。

　　其次，合同內容不同。民事合同約定的僅是特定民事主體的私利益，一般不涉及社會公共利益，環境保護行政合同則除了需要明確雙方當事人的私利益之外，還常常涉及社會公共利益。正因為如此，需要對環境保護行政合同的變更與解除給予特別限制。

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