摘要：輔具服務(wù)事業(yè)起步于對傷殘軍人的服務(wù)，在改革開放后進(jìn)入發(fā)展時期，隨著殘疾人對輔助器具服務(wù)的需求增大，輔助器具也逐步向?qū)I(yè)化服務(wù)模式轉(zhuǎn)型。但殘疾人輔助器具政策建設(shè)明顯滯后，政策整合度不足，與人才缺失、管理部門相互獨(dú)立等因素不無關(guān)系，還需圍繞輔助器具適配率與輔助器具產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個目標(biāo)，積極落實(shí)完善補(bǔ)貼政策的籌資機(jī)制與政策頂層設(shè)計等整改措施，以盡快建立普惠性輔助器具社會保障政策。

　　關(guān)鍵詞：殘障人；輔助器具；政策

　　輔助器具是上世紀(jì)八十年代殘疾人“三項(xiàng)康復(fù)”工作實(shí)施的重要內(nèi)容，在“十三五”期間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動下，輔助器具政策實(shí)現(xiàn)了救助型向福利型性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，以拓展輔助器具政策覆蓋面。但實(shí)際上，輔助器具政策建設(shè)成效并不理想，還需從資金來源與政策評估等全方面入手，加強(qiáng)制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，逐步摸索出適合國情與殘疾人需求的輔助器具福利制度，以此推動輔助器具產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展。

　　1政策發(fā)展現(xiàn)狀分析

　　1.1補(bǔ)貼政策方面

　　殘聯(lián)在“十三五”期間頒布的輔助器具服務(wù)工作意見等條文規(guī)定，雖然擴(kuò)大了政策覆蓋面，但規(guī)定內(nèi)容還需細(xì)化，包括各部門責(zé)任與工作具體措施等，導(dǎo)致政策落實(shí)形式化與主觀化。隨后頒布的社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)意見與小康進(jìn)程規(guī)劃綱要等條文規(guī)定，夯實(shí)了輔助器具普惠型政策建設(shè)基礎(chǔ)，并提出了適配率超過80%的目標(biāo)。頒布的殘疾人康復(fù)條例等條文規(guī)定，將輔助器具配置工作納入到社區(qū)康復(fù)體系中，為輔助器具政策落實(shí)起到了積極引導(dǎo)作用。在政策引導(dǎo)下，各城市地區(qū)紛紛出臺了補(bǔ)貼政策，但政策內(nèi)容也存在差異化，主要體現(xiàn)在以下幾方面；一是補(bǔ)貼范圍差異：殘疾證與戶籍是各地區(qū)補(bǔ)貼人群的主要限制條件。如北京市的補(bǔ)貼范圍需持有殘疾證與北京市戶籍，且符合低收入家庭、低保、無穩(wěn)定收入、在校殘疾學(xué)生（滿16周歲）、不滿16周歲兒童少年。如深圳市、寧波市的補(bǔ)貼范圍需持有殘聯(lián)核發(fā)的殘疾證。二是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異：江蘇與深圳等地區(qū)采取均一補(bǔ)貼模式，屬于社會福利政策。寧波與北京等地區(qū)采取差別補(bǔ)貼，屬于社會福利+救助政策。三是資金來源差異：深圳市資金來源于市與區(qū)殘疾人就業(yè)保障金、市福利彩票公益金。北京市以市與區(qū)兩級財政的資金來源為主。福建省以省市縣三級財政的資金來源為主。各地區(qū)的資金來源多以專項(xiàng)保障資金與財政支出為主。四是補(bǔ)貼目錄差異：北京市以殘疾兒童、成年殘疾人類別為主分類補(bǔ)貼。江蘇制定了當(dāng)?shù)剌o助器具目錄的條文規(guī)定，并實(shí)施統(tǒng)一目錄。福建制定了當(dāng)?shù)剌o助器具適配補(bǔ)貼目錄的條文規(guī)定，并實(shí)施統(tǒng)一目錄。

　　1.2特定群體政策方面

　　頒布了軍人撫恤優(yōu)待與康復(fù)輔助器具配置暫行辦法等條文規(guī)定，明確規(guī)定了警察與軍人殘疾人所需輔助器具服務(wù)與享受待遇的相關(guān)內(nèi)容，尤其是特殊傷殘軍人享有免費(fèi)配置器具的待遇，如病理鞋與假肢、助聽器等輔助器具。各地區(qū)也紛紛出臺了傷殘軍人、警察或公務(wù)員等特殊群體的輔助器具配置政策，如重慶地區(qū)頒布的實(shí)施辦法，適用于退役后落戶重慶且由民政部門撫恤的傷殘軍人，經(jīng)費(fèi)來源于市級財政，配置目錄涉及矯形器、假肢、信息交流器具等96項(xiàng)。如湖北地區(qū)頒布的實(shí)施辦法，適用于有當(dāng)?shù)貞艏矣墒∶裾块T撫恤的傷殘警察、軍人、并民工與公務(wù)員，經(jīng)費(fèi)來源于所在單位與省民政廳，配置目錄涉及假肢、移動器具、矯形器等。如湖南地區(qū)適用于有當(dāng)?shù)貞艏矣墒∶裾块T撫恤的傷殘警察、軍人、并民工與公務(wù)員，經(jīng)費(fèi)來源于所在單位與省民政廳、省級福利彩票公益金，配置目錄涉及假肢、移動器具、矯形器等96項(xiàng)。各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件不同，輔助器具待遇也存在較大差異，如民政部頒布的殘疾軍人康復(fù)輔助器具配置暫行辦法相關(guān)條文規(guī)定，配置目標(biāo)包括12項(xiàng)移動類、40項(xiàng)矯形器、30項(xiàng)假肢、7項(xiàng)生活自理類、4項(xiàng)信息交流與3項(xiàng)其他，共計96項(xiàng)配置目錄。而山東頒布的實(shí)施辦法，配置目錄共計51項(xiàng)，只涉及移動類與矯形器、假肢。湖北頒布的配置規(guī)定，配置目錄共計35項(xiàng)，其中信息交流類缺失。

　　1.3政策建設(shè)滯后

　　政策建設(shè)滯后原因如下，一是缺乏對政策的認(rèn)識。殘疾人的醫(yī)保與基本生活并不充分，政策制定者對輔助器具政策服務(wù)認(rèn)識不充分，未盡快列入議事日程。二是對采集人輔助器具的需求不了解，統(tǒng)計以持證殘疾人為主，對非持證殘疾人的需求了解不明確。輔助器具配置存在差異化，包括價格與類型等，增加了費(fèi)用估算與福利制定的難度。三是配置輔助器具是復(fù)雜且繁瑣的過程，適配專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)明顯滯后，人才缺乏導(dǎo)致適配方案制定與功能評估等工作無法正常展開[1]。

　　1.4政策整合度差

　　主要體現(xiàn)在以下幾方面；一是普通與特殊殘疾群體的政策銜接不足，兩者差異體現(xiàn)在籌資方式、性質(zhì)、保障水平、評定標(biāo)準(zhǔn)等方面。二是救助政策與補(bǔ)貼政策的關(guān)系不明確。兩項(xiàng)政策的前提條件、目的不同，前者以滿足貧困殘疾人的器具需求為主，后者以提升殘疾人福祉為主，前提條件分別以家計調(diào)查、貧困為主。大部分地區(qū)的實(shí)施辦法，主要以救助政策為主，補(bǔ)貼政策建設(shè)嚴(yán)重滯后，為有效處理兩者間的關(guān)系，如北京等地區(qū)將社會救助制度納入到了福利制度內(nèi)，雖然同屬一個制度體系內(nèi)，但實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)儼然不同。如深圳市實(shí)施的一個標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼政策，但未提及貧困殘疾人群。江蘇社會救助與補(bǔ)貼制度保障人群一致。三是政策內(nèi)部關(guān)系不明確。如部分地區(qū)實(shí)施辦法的補(bǔ)貼對象，以低收入、無業(yè)等殘疾人對象為主，忽視了對雖然有業(yè)、有收入但無法擺脫貧困殘疾人群的補(bǔ)貼服務(wù)。在費(fèi)用支出方面缺乏完善的福利制度，未擺脫貧困的非低保戶，雖然收入固定但難以支付器具配置，與福利理念并不契合。

　　2輔助器具政策完善對策

　　2.1優(yōu)化補(bǔ)貼政策籌資機(jī)制

　　首先切實(shí)發(fā)揮政府作用，拓展籌資渠道與路徑。加大政府財政與彩票公益金的支持力度，強(qiáng)化政策普適性，增大公益金在助殘方面的比重。加大社會力量支持力度。彩票公益金無法滿足大量殘疾人配置輔助器具的支出需求，還需引入慈善基金、器具服務(wù)機(jī)構(gòu)、器具供應(yīng)商等機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)器具補(bǔ)貼基金，夯實(shí)器具適配與研發(fā)的資金支持基礎(chǔ)。其次加強(qiáng)地方與的聯(lián)系。各地區(qū)的殘疾群體數(shù)量與財政收入等差異較大，應(yīng)當(dāng)盡快落實(shí)地方與分擔(dān)機(jī)制，明確分擔(dān)比重，如福建設(shè)立省級財政對市縣的移動支付機(jī)制，分多個檔次展開補(bǔ)貼。

　　2.2完善政策體系

　　首先完善器具補(bǔ)貼制度。制度保障對象由最初的持證殘疾群體與殘疾兒童群體，逐步向輕度殘疾人保障對象與有器具需求的殘疾群體過渡，也意味著補(bǔ)貼制度的逐步成熟。其次設(shè)立重點(diǎn)器具清單。根據(jù)WHO現(xiàn)行重點(diǎn)器具清單等條文規(guī)定，組織專家本著評審與保障等原則，制定符合國情的器具清單。成立器具目錄組織機(jī)構(gòu)，優(yōu)化清單制定流程體系，在準(zhǔn)備階段積極落實(shí)設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)構(gòu)與組建評審專家?guī)斓裙ぷ鳎辉谠u審階段積極落實(shí)專家投票遴選與領(lǐng)導(dǎo)小組審議等工作；在發(fā)布階段積極落實(shí)清單條文規(guī)定的印發(fā)等工作，并定期修訂器具清單內(nèi)規(guī)定的器具價格與種類等內(nèi)容。最后完善并落實(shí)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。包括器具補(bǔ)貼共付、封頂線與起付線等機(jī)制，確保資金利用率。共付機(jī)制適用于制度建立初期，政府承擔(dān)近1/2。制度逐步成熟后，逐漸降低個人承擔(dān)比重，政府承擔(dān)比重逐步增大。制度執(zhí)行越發(fā)自如，可在穩(wěn)定共付比例的同時，提升至封頂線。除此之外，應(yīng)當(dāng)明確政策建設(shè)的階段性目標(biāo)，包括政策設(shè)計與建設(shè)、基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、解決觀念與文化問題等目標(biāo)。尤其是在器具服務(wù)寶航體系建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)整合養(yǎng)老與建筑、康復(fù)等領(lǐng)域的政策，確保器具服務(wù)深入落實(shí)。在提供器具服務(wù)的同時，提倡殘疾人社會包容與自立自強(qiáng)的理念，確保其有效融入社會。

　　2.3優(yōu)化管理體制

　　首先加強(qiáng)目錄整合。受政策保障范圍的差異化影響，保障成效不盡理想。部分地區(qū)的實(shí)施辦法中，殘疾軍人康復(fù)輔助器具配置目錄明顯高于工傷保險與殘疾人輔助器具補(bǔ)貼目錄；對此，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)刪減殘疾軍人康復(fù)輔助器具配置目錄。但是殘疾人器具補(bǔ)貼目錄不能過度增加。其次加大殘疾等級對接力度。各項(xiàng)條文規(guī)定將致殘等級評定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確劃分，但實(shí)踐中的工作落實(shí)形式化，還需加強(qiáng)殘聯(lián)、社保、民政部等單位的協(xié)作，成立專項(xiàng)工作小組，實(shí)現(xiàn)殘疾等級劃分工作有效對接與落實(shí)。同時理順救助與補(bǔ)貼制度的關(guān)系。將器具補(bǔ)救制度納入補(bǔ)貼制度中，并實(shí)施多類人群與多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、一種制度的服務(wù)模式。最后優(yōu)化管理體制。共享各部門的殘疾服務(wù)信息，設(shè)立器具統(tǒng)一服務(wù)與研發(fā)中心。實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有資源高效配置利用，通過租購結(jié)合方式提供器具。加強(qiáng)政府與器具經(jīng)銷商、供應(yīng)商的合作，實(shí)施短期租賃服務(wù)，滿足服務(wù)需求的同時，實(shí)現(xiàn)資金與器具等資源的高效利用。除此之外，將器具納入社保體系，如醫(yī)保、工傷保險、養(yǎng)老保險等，致殘?jiān)虿煌謩e由基本醫(yī)療保險、工商保險基金、護(hù)理保險基金等給予保障[2]。

　　2.4政策評估與反饋

　　政策評估工作落實(shí)效果不盡理想，仍處于摸索性前進(jìn)階段，尤其是對于輔助器具政策的評估，涉及醫(yī)學(xué)與心理學(xué)、社會性等多個領(lǐng)域，受人力與資金、質(zhì)檢、流通等環(huán)節(jié)限制，輔助器具服務(wù)與政策保證完善仍有較大的完善空間。輔助器具服務(wù)政策在制定過程中，應(yīng)當(dāng)考慮到政策評估等方面的問題，盡快完善評估、信息反饋機(jī)制，關(guān)注政策效率與公平性等問題，確保政策切實(shí)滿足殘疾人對器具服務(wù)的需要[3]。

　　3結(jié)束語

　　改革開放四十一年來，我國殘疾人輔助器具救助體系逐步完善，基本滿足了貧困與持證殘疾人的器具需求，但是政策惠及范圍面小，無法滿足大部分殘疾群體的需求，還需加強(qiáng)各地區(qū)補(bǔ)貼政策的完善，減少各地區(qū)在資金來源、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等方面的差異，以及在軍人、工傷保險等政策方面的沖突。同時借鑒國外殘疾人器具政策建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。統(tǒng)籌籌資渠道與制度設(shè)計等方面，進(jìn)一步提高輔助器具政策的服務(wù)質(zhì)量。

　　參考文獻(xiàn)

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　　[2]孫禾奇，呂軍，萬少華，等.上海市殘疾人電動類輔助器具服務(wù)利用現(xiàn)狀分析[J].醫(yī)學(xué)與社會，2018（9）：1-3.

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　　鄭凌