內容提要：互聯網、大數據、云計算、移動通信、人工智能等數字技術在此次新冠肺炎疫情防控中發揮了重要作用?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。數字時代背景下，突發公共衛生事件中的危機治理有著何種不同于以往的治理邏輯？以浙江省的數字技術防疫為案例，以數字治理和協同治理為理論視角，研究發現：突發公共衛生事件中的危機治理實際上是一種可以界定為“數字協同”的治理邏輯，通過技術賦能政府的嵌入驅動機制、技術賦權公眾的政治重塑機制與平臺協同共創的交互共創機制，政府、企業、公眾三方主體在數字技術的支撐下實現了有效互動與高效協同，并釋放出了巨大的治理效能。

　　關鍵詞：突發公共衛生事件 危機治理 數字協同 數字治理

　　2020年1月30日，世界衛生組織總干事譚德塞在日內瓦舉行的新聞發布會上指出，新型冠狀病毒感染的肺炎疫情已構成國際關注的突發公共衛生事件。習近平在中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出，“要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平”，“要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發揮支撐作用”。在此次突發公共衛生事件的應對中，數字技術無疑發揮了巨大的作用。以數字技術為依托，突發公共衛生事件中的危機治理顯現出了不同于以往的治理邏輯，而對這一邏輯的“提煉”和“萃取”，對于健全國家公共衛生應急管理體系和提升應對突發重大公共衛生事件的能力具有重要意義。

　　一、問題提出：新冠肺炎疫情防控與數字治理

　　此次突如其來的新冠肺炎疫情，不僅是對我國醫療系統的重大考驗，更是對我國公共衛生應急管理體系的極大挑戰。面對突發的疫情，中國各級地方政府再次開啟了“政策試驗”和“政策競爭”，各種“硬核”舉措相繼上演。疫情防控成為對地方危機治理體系和治理能力的大考，如何尋找與風險相匹配的政策工具成為治理難題。相比之下，浙江省充分運用大數據技術，建立健全精密智控機制，調動市場、社會積極參與危機治理，交出了一份令人印象深刻的創新“答卷”。一系列有力有序應對政策的背后，是浙江省長期積累的治理勢能的集中體現。同2003年的非典疫情相比，此次新冠肺炎疫情防控除了宣傳教育、物理隔離、科學治療等傳統手段外，基于大數據、云計算、人工智能等數字技術的“數字治理”模式為及時遏制疫情態勢蔓延發揮了不可比擬的作用。與此同時，相比于以往政府作為單一治理主體獨自發揮作用，“數字治理”模式成功地將企業、社會組織、公眾等行動主體迅速整合到一起，形成了政府、市場、社會多元主體參與的危機治理新格局。

　　目前，政治學與行政學領域的學者對突發公共衛生事件的應急管理或危機管理的研究大多集中在國家層面的應急管理體系存在的問題，應急管理體制的完善以及府際、部門、條塊關系的處置等，著重于從宏觀的視角出發探索頂層設計。雖然數字治理或技術治理成為最近的熱門研究領域，有學者注意到了數字技術在協同治理中的重要價值，但從數字與協同相統一的角度研究地方政府危機治理邏輯的較少，還有繼續深化和擴展的較大空間。有鑒于此，本研究擬以浙江省在此次新冠肺炎疫情防控中的數字治理模式為個案，在整合數字技術和多元協同這兩大核心要素的理論視角下，提煉和萃取突發公共衛生事件中的危機治理邏輯，以期提出“數字協同”的理論構想。

　　二、理論基礎：數字治理與協同治理

　　（一）數字治理與技術治理

　　數字治理理論發軔于新公共管理運動的衰微與數字時代治理的興起之際，強調信息技術和信息系統對公共管理的影響［1］。可以從技術、組織、行為和關系四個維度對數字治理這一數字時代背景下的全新治理范式予以分析。

　　首先，作為數字治理這一概念的核心要義，“數字”其本質就是一種技術，主要是以互聯網、大數據、云計算、移動通信、人工智能等信息技術集成的技術系統；其次，“組織”即參與數字治理的主體，涉及政府、企業和公眾三方主體，多元主體參與和互動的過程經歷了由以政府為中心向以公眾為中心的轉變；再次，“行為”即治理主體所發揮的作用與運作機制，隨著數字時代的來臨，各方主體在政治過程中的行為開放性被大大拓寬，傳統的科層制政府模式無法滿足復雜而快速變革的數字時代需求，信息技術發展所呈現的數字化狀態迫使政府逐漸開始呈現出逆部門化、扁平型網絡結構、分權化和無縫隙的趨勢，公眾得以通過網絡或其他數字媒介參與政治生活、表達政治訴求［2］，而企業作為市場經營的主體為了在激烈的市場競爭中保持有利位置，提升其盈利能力，必須在技術上不斷革新，在組織模式上積極變革［3］，這些都是數字治理模式發揮效能的行為表現；最后，從關系維度來看，數字治理中本身就蘊含著治理主體之間協同互動的應有之義，數字治理不僅是服務的網絡化供給、信息傳播等數字化途徑的問題，更通過其各種內在機制催生出三方治理主體之間新的互動方式。從這個意義上講，一個融合了數字技術和多元主體的開放性治理體系在數字治理的推動下迅速形成、快速互動、高速運轉，這是其他形態的協同治理模式較難實現的。

　　關于數字治理與技術治理的關系，由于兩個概念存在著同構性關聯，均是來自于治理理論的分支概念，是“數字”或“技術”與“治理”的結合，兩者都著重于政治行為的精準化與科學化，意在提升政府的治理效能，從而為推動經濟社會良性發展提供動力支持。但目前學界對于技術治理的認識存在概念上的模糊性，通常包括管理主義影響下突出技術理性的傳統技術治理與以數據和算法規則為牽引的新型技術治理兩種理解［4］：前者主要見于國內學者對于改革開放后我國微觀管理的界定，這是一種泛化的用法；后者則主要是國外學者對于技術治理的認識傾向，強調技術治理是信息技術應用背景下的治理，是一種專業化的用法。以信息技術為核心的技術治理而言，其與數字治理都強調不同治理主體依托信息技術進行的參與、互動與合作，但兩者存在著概念建構側重點的細微差別：技術治理更強調“技術”的重要意義，側重于利用數字技術推動治理結構和過程的演進，對于治理本身則較少提及；與之相比，數字治理不僅關乎“數字”，也兼顧“治理”，強調信息技術與多元主體參與相融合的一種開放多元的治理體系。而就泛化的技術治理而言，技術治理與數字治理的差別更為顯著：從治理對象來看，數字治理意在避免傳統管理中出現的數據碎片化、數據割據、數字鴻溝等現象，解決城市管理與公共服務等方面出現的問題 ［5］，技術治理則是對傳統治理總體性支配和粗放式治理教訓的反思［6］；從治理目標來看，數字治理以信息資源的開放共享和公共服務的智能化提供為目標［7］，而技術治理則意在實現社會運行的理性化，尤其是政治活動的科學化［8］；從治理核心來看，數字治理以公民參與為中心，政府提供治理框架［9］，而技術治理則是以政府為主導、專家提供智力支持、技術驅動下的“精準”機制運作；從內容側重來看，數字治理強調的是治理資源的數字化、公民的互動和參與，實現數字資產的管理和利用［10］，而技術治理則是側重于突出“精準”理念，用科學原理和技術方法來治理社會。

　　（二）協同治理

　　作為公共行政領域中近年來持續流行的重要理論范式之一，協同治理源自德國物理學家H.哈肯所提出的協同學，在他看來，協同學是一門在普遍規律支配下有序的、自組織的集體行為的科學。協同治理是反思傳統社會治理模式和治理理論的基礎上應對復雜性和不確定性公共問題的實踐探索和理論創新［11］。作為一種治理范式，協同治理包含以下三個方面的構成要素與內在機理：第一，建立在信任和共同的價值目標基礎之上，意在維護和實現社會公共利益，增進公共價值；第二，意味著治理主體的多元化，包括政府、社會組織、企業、公民等多元主體，強調多元主體共治的格局；第三，協同治理的對象為社會公共事務，是以解決社會公共問題為治理核心，最終實現價值理性和工具理性的有機統一。這是一般意義上的協同治理的基本要義與核心思想，然而在數字技術的驅動下，數字時代的協同治理顯然為一般意義上的協同治理范式注入了新的特殊意蘊，尤其是在突發公共事件的危機治理邏輯中，挖掘這種特殊意蘊顯得更加富有理論價值。

　　三、案例呈現：浙江省疫情防控中的危機治理要素

　　大數據背景下，浙江省政府在此次新冠肺炎疫情防控中根據數據賦能、精準施策的總體思路，充分運用大數據成功地將數字治理優勢轉化為危機治理效能優勢。而數字治理的幾大要素在浙江省疫情防控案例中均有體現：

　　（一）技術要素：以大數據為內核的信息技術系統

　　疫情暴發之初，浙江省就通過大數據分析出全省涉湖北旅居經歷的人員信息超過30萬人，疫情有蔓延風險，是國內第一個率先啟動重大突發公共衛生事件一級響應的省級地方政府。為加強對“三返”人員的監測預警，浙江各地各部門運用“大數據+網格化”的手段，充分發揮“云上浙江”數據強省優勢尋找“隱性傳染源”。依托新型城市治理平臺“城市大腦”搭建的“衛健警務——新型冠狀病毒防控系統”，浙江省各地通過共享、比對衛健、公安等各部門數據充分了解每天疫情重點區域到浙人員信息，極大地避免了防疫盲區。此外，浙江省充分運用大數據進行分區管理、分類指導，以縣域為單元，采用五色“疫情圖”對各縣市區疫情情況進行風險評估，通過各類指標綜合考量計算風險程度，把全省90個縣市區疫情風險等級評為5級，按照突發公共衛生事件應急響應級別標識相應在地圖上標注紅、橙、黃、藍、綠五色。五色圖通過分區、分級制定差異化防控策略，為科學有效防控提供了依據。在此基礎上，浙江省還探索推出復工復產、交通、物流等各種“五色圖”，全面精準掌握各區域、各行業、各群體疫情動態［12］，并創新性地使用“企業復工率指數”，二者與疫情“五色圖”相銜接，能夠直觀地反映出各地疫情防控和復工復產情況，分區、分級指導抗疫效果明顯。從開發功能性APP、監測數據運行、填補數字鴻溝，到實施精準、嚴密、智慧的“點穴式”管控與分區、分級的差異化防控，我們不難發現，數字技術已經成為浙江省應對新冠疫情的有力“武器”，其每一步應對策略的實施無一不是以數字技術為支撐。

　　（二）組織要素：多元主體參與的協同治理體系

　　突發公共衛生事件因其突發性、不確定性和非常規性等特征，易造成較大范圍的社會危害，因而其治理工作是一項涉及不同領域、不同主體的復雜系統工程。充分厘清主體權責、協調主體間關系是全面、高效、有序開展突發公共衛生事件防控的關鍵，亦是新時期我國突發公共衛生事件治理能力建設的重點方向［13］，而如何協調各主體間的關系，使其能夠全面、高效、有序地在治理工作中形成合力，是突發公共衛生事件防控的關鍵。浙江省在此次疫情防控中呈現出政府主導、市場和社會參與協作的特征。浙江省政府運用大數據等信息技術，統籌協調并充分發揮市場和社會在物資調配、管理、運輸中的優勢，通過授權委托和監督管理，建立與其他主體之間的伙伴關系、網絡化結構關系等，整合與市場和社會的不同資源，充分發揮了多方優勢。

　　四、數字協同：突發公共衛生事件中的危機治理邏輯

　　如前文所述，由于從關系維度看，數字治理中本身就蘊含著治理主體之間協同互動的應有之義，因此，本研究基于浙江省運用數字化技術進行疫情防控的案例考察，在數字治理的關系維度層面提煉出“數字協同”的危機治理邏輯。所謂“數字協同”，是指在數字治理與協同治理有機結合的條件下，政府、市場與社會三方主體依托數字技術創新而搭建的平臺支撐下進行的跨部門與跨主體的協作互動。數字協同反映在政府內部，是打破數據壁壘與逆部門化的機構重組與整合；反映在政府外部，則是政府與市場、社會三方主體在一定互動機制的作用下實現的高效合作。數字技術貫穿于數字協同的始終，是流程再造、數據共享、信息反饋的強大依托。具體來看，數字協同的具體機制可以從技術賦能政府、技術賦權公眾以及平臺協同共創三個層面來審視。

　　（一）技術賦能政府：數字技術的嵌入驅動機制

　　數字治理與疫情防控體系之間存在互構性，兩者通過相互形塑實現最大相容。此次新冠肺炎疫情防控中，“技術賦能”作用顯現并誘發治理變革，數據和算法的新一代信息技術被廣泛應用，為政府科學、及時、合理應對治理危機提供了技術支撐。在數字技術的應用背景之下，技術嵌入驅動政府治理變革的深化主要體現于三個方面：一是科層制的傳統行政組織程序得以重新設計，二是信息整合與資源調配能力得以迅速升級，三是精準化精細化的治理優勢得以廣泛凸顯。

　　1. 行政組織程序的重新設計。一方面，傳統的行政組織依據業務差異促成部門分工，在各司其職的過程中易于產生數據割據、效率低下、資源分散等問題，這使其面對突發性不確定風險時難以迅速做出響應、快速調配資源，而信息化技術由于傳播速度快、應用場景豐富、信息動態管理效度高等特征，成為驅動政府改革自身的內在動力；另一方面，規避治理風險與政治責任在多數場景下往往成為地方政府的主動選擇，數字技術在一定程度上能夠緩解突發性公共衛生事件所帶來的治理困境，契合了地方政府的治理需求。由此，各個行政組織之間的僵化邊界漸趨靈活，以數據流動帶動政府運作，不同業務規范整合而成統一框架，打破組織間壁壘并促成跨部門協同，實現了由分散作業到集中并聯作業的轉變。

　　2.信息整合與資源調配能力的迅速升級。對于信息的全面快速掌握與物質資源的調配是浙江省戰勝疫情的先決條件。無論疫情動態還是社會輿情，政府的風險識別與研判能力都深刻影響著疫情防控的走向與成效，利用數字技術快速掌握跨域信息與風險識別，便于及時應對與高效決策。作為“樞紐型機構”牽頭組織，數據資源管理局整合了原先分割的數據系統，破除了信息碎片化困境，增進了跨部門的信息共享和業務協同。此外，當應急所需資源不足時，除了正確高效的宏觀調控之外，利用大數據信息系統掌握企業、社會組織等可視性信息，及時有序地動員社會力量參與，充分發揮其專業力量和優勢，使政府部門與社會主體得以有效銜接，這也是政府利用數字技術與外部力量實現協同治理的重要體現。

　　（二）技術賦權公眾：數字技術的政治重塑機制

　　賦權理論源于西方社會中關于社會工作的務實取向，強調的是一種“給予無權者權力”的普遍意義。隨著上世紀90年代我國開始的全面市場化改革新權力格局的確立，發端于西方社會的賦權思想被橫向移植到了中國語境之下，更強調國家-社會關系的進一步清晰化和反思，致力于促成國家與社會的上下聯通與融合一體［17］。而與西方社會不同，中國由于長期集體主義思想的影響和不斷深化以及制度的巨大差異，缺少培育治理主體政治參與的社會土壤，公眾自我表達與權利主體意識相對薄弱。隨著數字技術的更新迭代以及在國家治理中的作用不斷凸顯，“技術賦權公眾”使得政治權力結構得以重塑，在此次新冠肺炎疫情防控中體現得尤為突出，其主要表現在公眾參與決策和監督方式的轉變、程度的深化以及公共利益的深度實現。

　　數字技術極大且迅速地拓展了國家與社會良性互動的空間，呈現出一個非線性結構的決策圈，類似福克斯和米勒提出的“公共能量場”的概念，傳導路徑體現為公眾感興趣的話語網絡-超越了層級的制度-為公共行政提供了一個可行的模式［18］。傳統的公眾參與渠道有限、阻滯重重，參與決策、監督的單一方式與較淺程度使其難以真正深入社會治理的核心領域并促成多元主體治理格局的實現。而數字技術以其透明化、扁平化和去中心化的特點與優勢在精準有效獲取、聚合民意及提升個體自主性方面顯現出了極高的效率，尤其是在突發公共衛生事件這樣的非常態治理情境中。公眾的政治參與意識和規則意識在“兩微一端”的新媒體平臺上得以提升和顯現，并深刻地影響著政府的決策與執行，重塑著數字時代背景下的政府權力結構甚至國家治理結構。

　　此外，技術賦權公眾的政治重塑還表現在數字技術有效地實現了工具理性和價值理性的良好統一。得益于數字技術的發展，疫情防控期間“云”發布會定期召開、實時公開動態數據、遠程醫療診治、開通政務專欄收集民情等，有效減少了公眾與政府之間的爭議和沖突，保障了公眾的知情權、參政議政權與生命健康權，在提升公眾參與的便捷性、充分性與普遍性中使得公共利益得以有效實現，人們擔心的數字技術只是片面追求效率的唯工具理性導向并未出現。

　　五、結語與思考

　　透過浙江省運用數字技術防疫的個案考察，本研究認為，突發公共衛生事件背后的危機治理邏輯具有很強的可推廣性并能夠產生創新擴散的效應，值得全國各地效仿和學習：首先，數字技術為“平戰結合”的政府治理體系升級提供了可能，政府應全方位深化數字化轉型，打造“整體智治”的現代政府，非常態下的危機治理能力在很大程度上取決于常態下的日常治理能力。從“最多跑一次”改革，到打造“移動辦事之省”，浙江省之所以能夠在新冠疫情防控中迅速做出應對，離不開其數字治理的常態化。其次，加快推進場景化多業務協同應用，努力打造無縫隙政府。充分利用數據賦能，通過橫縱向整合，打通信息壁壘，破除信息孤島，構建跨部門、跨區域的協同機制，實現風險處置的一體化。再次，健全多元共治機制，鼓勵社會力量參與。通過牽頭搭建平臺，有序調度資源，實現資源的精準對接，形成全社會聚力危機治理的局面。最后，積極響應民眾需求，實現公衛服務全覆蓋。危機治理的數字化離不開市民信息化運用水平的提高和基礎設施的不斷完善，數字政府的“一網統管”和“一網通辦”建設，要延伸到基層與民眾，從而實現公衛和民生的無縫對接。

　　總體上講，突發公共衛生事件中的危機治理邏輯可以界定為“數字協同”：首先，從傳統的電子政務到現代的數字治理，數字技術是數字協同的基礎和前提，實現了以政府為中心到以社會尤其是公眾為中心的轉變，體現了數字技術與治理機制的結合；其次，企業通過生產、研發提供具體的技術支撐，而技術則進一步為政府賦能、為公眾賦權，促進了公共服務供給流程的再造；最后，政府內部則以大數據行政部門牽頭，通過與相關業務部門協作，整合形成新的數據系統，并通過權力統籌實現了信息匯總，企業則作為技術的提供者以其創新能力及政府掌握的可視性數據為基礎促成了公共服務大數據庫建設，數據庫向公眾提供信息，也由此拓寬了公眾需求表達的渠道。由此，政府、企業、公眾三方主體在數字技術的支撐下實現了有效互動與高效協同，公眾成為數字協同的核心和最終目的，并釋放出了巨大的治理效能。

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