摘要生態文明建設表現為環境善治的塑造過程，離不開政策理性設計和環境合作共治的善政引導。環境稅是國家創新環境政策和 重構環境伙伴關系的制度產物，其實效效果取決干稅制的科學設計、稅權的自主實施和稅政的環境優化。我國環境稅法設計以踐行 稅收法定和地方自主雙重原則為出發點，賦予了地方較大的征管自主權和完全的收益自主權，但在后續實施階段，存在著如何將地方 的財政自主權力與環境善治目標嚴密契合的問題。以地方的觀實運作來看，一方面地方在其體稅額確定、環保標準設定以及應稅污 染物項目數增加等方面享有自主決定權，但該項權力行使要么處于靜默狀態，要么潛藏隱-陛風險。如在具體稅額確定問題上，一些地 方根據本地實際要么對特定污染物加以從重征收，要么實行區域內分類、分檔征收，要么采取漸進性加重征收的模式，難以規避地方 之間的鄰避政策效應。另一方面，環境稅收入全部歸屬地方，但大部分省級政府仍保翟一定的環境稅收入，呈現出傾斜共享、平均分 配以及純地方所有三種收入劃分模式，而且現有的環境財政專項資金管理模式也存在一定弊端。本文認為。良好的環境稅制度應秉 承“環境善治”而非“財政增收”的虛稅初心，遵從環境稅的稅收機理和稅權效能。高效的環境稅實施機制應協調好“規制自主”與 “財政自主”的功能向度，處理好“地方自主”與“中央集權”的關系，促成自主權能充分的地方與監管協調有力的中央的合作治理。，優 質的環境稅外聯環境應明確政府問事權與支出責任，促成整體稅制的生態化轉型，在法域范圍肉實現財稅體制與生態體制二元改革 的協同化和整合性。

　　關鍵詞環境稅法；財政自主；環境善治；法域協調

　　2叭7年環境保護稅法(以下均簡稱環境稅法)獲得通 過，并于次年開始實施。作為新設稅種，環境稅的立法實 施存在諸多問題，主要集中在稅制的科學設計、稅權的自 主實施和稅政的環境優化三方面。首先，在稅制設計上， 環境稅存在“環境規制”與“財政收入”的性質混合，環境 稅法的立法宗旨有待厘清，環境稅具有環境政策工具和財 政收入工具的雙重定位，環境稅法的功能本位亟需歸正。 其次，在稅權分配上，環境稅立法權的中央控制與環境治 理的地方自主需要銜接，環境稅收益權的地方歸屬與自主 型地方稅體系有待融通，環境稅征管權的地方享有需要考 量環境稅的核心功能和實施效果。最后，在稅政優化上， 應注重其與事權與支出責任改革、稅制綠化改革等方面的 法域協調。基于此，本文以我國環境稅的用途特定和地方 歸屬為立足點，審視環境稅設計的獨特性，環境稅實施的 地方性以及環境稅效果的外聯性，在財稅法與環境稅的法 際交叉視野下，思考環境稅的地方財政面向與生態環境的 整體善治旨向的邏輯關聯，在“環境善治”的奮斗目標下， 共同推進環境稅法的良性規則設計、地方有效實施和外部 環境優化的法域協調和整合。

　　1環境稅設計的內含稅收機理與自主治理意蘊

　　2017年國務院印發的《關于環境保護稅收入歸屬問 題的通知》中明確將環境稅全部作為地方收入。此次環境 稅收人之地方歸屬化，立基于國家整體生態環境善治的終 極目標，意在借助稅收工具的管制誘導和財政收入功能培 育地方的環境自主治理能力，“環境善治”而非“財政增 收”是環境稅立稅之首要目的，“地方自主”依附“中央集 權”是環境稅地方化的隱含機理，“規制自主”附加“財政 自主”是環境稅設計的功能向度。

　　2環境稅實施的整體善治旨向與地方財政 面向

　　2．1耦合與分離：地方財政自主與國家環境善治

　　近年來環境風險疊加爆發，國家愈加注重生態文明建 設，生態環境領域的公共治理議題日益突出，環境善治已 然成為全體國民的共同訴求。環境善治格局的塑造并非 政府單一主導的產物，而系政府、市場、社會等主體間行為 合意、互動與妥協的結果，它需要“良法”“善政”和“共治” 的齊心協力，而“善政”頗為關鍵。“善政”之“善”并沒有 普適標準，而是需要接受國別間不同政體形式、資源條件 與時空變遷的制約和評價。具體到我國，首先，基于不同 層級和地域政府部門間環境政策失靈、職責模糊和缺乏自 主性等問題，以環境善治為目標導向的善政革新應從政府 間關系切人，特別應當優先從連貫三大系統的財政視閾尋 求改革突破。法治化財政分權是沖破現有集權體制桎梏 的必選路徑，集中體現為地方財政自主格局的漸進塑造。 其次，我國的特殊國情決定了地方財政自主權之賦予絕非 意味著中央集權體制的顛覆性改變，而是為適應地方治理 之需要，下放一定的自主權給地方。再次，我國的地方財 政自主權的賦予方式和程度不同于財政聯邦國家，具有自 己的獨特性：一是財政分權路徑表現為有步驟的權力下放 和下移，是一種以強制、談判和互惠為內容的行為聯邦制 結構¨2’；二是財政分權呈現地方財政自治權與中央財政 控制權同向增加的別樣景象¨3。。

　　2．2沖突與差異：環境稅權具化與地方征管邏輯

　　2．2．1 地方適用稅額的浮動標準與自主確定

　　各個地方具體適用稅額的確定和調整與環境規制的 關聯性更大，在財政收入方面的政策意圖稍遜暗淡。通過 梳理現已確定的各地方環境稅的適用稅額來看(見表1)， 大體上環境污染最為突出的三個地區(京津冀、長三角和 珠三角)以高于最低適用稅額標準予以確定，也有安徽等 地方依照法定稅額幅度下限加以確定。還有一些地方根 據本地實際要么對特定污染物加以從重征收，要么實行區 域內分類、分檔征收，要么采取漸進性加重征收的模式。 雖然，適用稅額的自主決定權能夠讓地方因時因地因物實 行區分化課稅，但由于各省級地方及其內部之間(例如河 北、江蘇)存在著稅收要素差距，可能會因此產生污染源的 空間轉移，發生因“階梯式稅收政策”導致的“用腳投票” 效應。特別是實行較低適用稅額標準的地區，經濟發展水 平大多較為落后，有著強烈的吸引投資、增加稅源的發展 需求，地方內外之間差異化的環境稅征收力度，也可能造 成污染企業轉移而非轉型或淘汰的“次生災害”。

　　2．2．2地方環保標準的自主設定與關系處理

　　環境稅征管需要將相關事實與環保標準相映照，國家 和地方環保標準在環境稅的應稅認定、排除課稅、暫免征 收以及稅收減免等環節均有體現(見表2)。從表2可知， 地方環保標準包括環境保護(質量)標準和污染物排放標 準，它的設置不僅關乎地方環境自主規制權的行使，更間 接關系到環境稅在地方的實施強度。一方面，在正向環境 保護(質量)標準上，地方環境保護(質量)標準愈高，可適 用排除課稅的條件也就愈高，正如我國環境稅法第4、5、12 條所規定的，當地方關于設施、場所貯存或者處置固體廢 物的環保標準較高時，則符合應稅要件和排除課稅的納稅 主體范圍也較窄；當地方關于綜合利用固體廢物的環保標 準越高，則可暫予免征環境稅的納稅主體越少。另一方 面，在反向污染物排放標準上，在同等情況下，排污標準高 的地方相對較低的地方，其環境稅的征收廣度、收入規模都較低，免稅和稅收減免等優惠力度也較弱。由此，地方 環保標準的制定并非純粹的自主性和技術性事宜，而是與 環境稅征管密切關聯的評價因素，地方擁有的確定和調整 環保標準的自主權限并不是無邊界的，其既要妥善處理好 與國家環保標準的位序關系，也要保持與環境基準的邏輯 接洽。

　　3地方財政自主與生態環境善治的法域協調路徑

　　“地方財政自主權并非完全意義上的‘地方性’問題， ．30· 而是會涉及到相關主體利益平衡、相關制度協調的問 題m1。”環境稅權屬地方財政自主權的一部分，其行使既要 顧及各級政府之間的利益協調和行動一致，也要確保環境 稅制度的內外精準銜接，一如環境稅內部設計應契合其本 體特質與目標指向，地方實施環境稅的過程應注意平衡規 制自主性與財政自主性。二如環境稅外部關聯應處理好 與其它環境政策的功能整合，以及與其它地方自主財源的 工具適配。三如，環境稅的創設應與環保財政權責改革相 協同，地方自主財權之賦予應建立在明晰規范的府際財政 權責劃分基礎上。總言之，環境稅的立法確立與地方歸屬 只是促就環境善治的重要改革舉措，好的生態環境離不開 政府與社會的協力配合，環境稅的善治效果非限于制度本 身之合理設計與有效運行，還需與之相關聯的行政權責結 構與政策工具系統協調得當，其中法治化是貫穿始終的協 調路徑。

　　4結論

　　財政資源提供的方式決定了個人與國家的關系口“， 財政資源汲取的程度決定了市場與政府的關系，財政資源 支配的結構決定了政府之間的關系。環境善治是環境共 治的結果，而環境共治的首要之義與關鍵節點為“府際共 治”與“政民共治”。整體生態環境的良好治理離不開各 組成部分的善治合力，只有保證各地方的環境保護成效， 才能發揮出部分統合的最大效應。環境稅的制定與實施 牽涉財政資源的提供方式、汲取程度與支配結構，覆蓋政 府內部以及政府與市場、社會的多維關系，其在推動環境 善治過程中舉足輕重。作為環境治理的新型政策工具和 地方的重要組成稅種，一在環境稅的頂層設計應當考量其 環保目的首位、支出特定屬性以及誘導規制功能，在環境 規制工具定位層面，注意環境稅與整體稅制綠化改革的配 套協同；在財政收入工具定位層面，注意環境稅與其它收 入形式的整合協調。二在環境稅的具體實施過程中，應在 法治框架內協調好地方財政自主權力行使與國家整體環 境善治目標實現的沖突關系，既要保證地方自主環境稅權 的充分表達，也要受到中央集權體制和整體環境善治的雙 向控制；不僅注重提升地方運用政策工具的自主理性，增 強地方履行環境治理任務的自主權力，實現地區生態環境 的有效保護，而且注重保持中央對地方、上級對下級的自 設規則和自主行動的審查與監管能力，防范環境稅淪為 “地方擴增收入、偏離環保宗旨”的“純收入型稅種”，確保 地方環境治理的效果加總達到整體環境善治目標。三是 在環境稅的關聯環境優化中，應從府際環保財政權責劃分 ·32． 的改革視閾出發，厘清中央與地方以及省以下地方政府的 環境事權與支出責任，減少并規范共同事權范疇，根據受 益范圍和有效治理的原則，合理劃清和規范各級政府的財 政權責，最終建立以環境善治為一致行動目標的環境行政 合作伙伴聯盟。 (編輯：李 琪)

　　參考文獻

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　　[2]葉金育，褚睿剛．環境稅立法目的：從形式訴求到實質要義[J]． 法律科學，2017(1)：79—89．

　　[3]熊偉．環境財政、法制創新與生態文明建設[J]．法學論壇，2014 (4)：62—69．

　　作者：侯卓黃家強