[摘要]文章以推進農村供給側結構性改革精神為導向，提出農村地區供給側結構性改革的三大著力點：農村土地制度改革、農業結構倡議性調整、農村糧食制度改革。農村土地制度改革要從農村土地承包經營權的權責落實、集體經營性建設用地改革、農民宅基地改革和土地征收制度改革四個方面入手；農業結構倡議性調整主要包括農業經營結構和農業生產結構的優化調整；農村糧食制度改革，要創新糧食價格機制，優化糧食補貼政策，樹立正確的糧食生產安全觀。

　　[關鍵詞]農村；供給側結構性改革；著力點；實施路徑

　　農村改革一直是我國區域經濟社會改革的重中之重，許多年來的一號文件都明確指出要堅定不移地推進農村改革，《新型城鎮化規劃（2014—2020）》和《“十三五”規劃綱要》都指出了農村地區是我國經濟社會改革的薄弱地區和未來改革重點。“十三五”時期是我國應對經濟新常態的關鍵時期，提出要推進供給側結構性改革，明確了去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。根據2016年一號文件對農村地區供給側結構性改革的發展重點指示，結合我國農村、農業的發展現狀，筆者認為，我國農村地區的供給側結構性改革應從三點出發：一是全力推進農村土地制度改革；二是大力推進農業結構倡議性調整；三是積極推進農村糧食制度改革。

　　一、農村供給側結構性改革的著力點一：農村土地制度改革

　　（一）農村土地制度改革的挑戰

　　第一，土地承包關系長久不變的實現性。黨的十七屆三中全會提出要使土地承包關系保持穩定和長久不變，這可理解為家庭承包經營制度長久不變和土地權、責、利長久不變。而后者在具體操作上存在一定困難，如“二輪”承包時農村地區稅務負擔重，而且基本是按照土地平攤，實際操作時較多地區對實際農戶承包面積都有所隱瞞。這在土地承包管理方面并不存在較多問題，但在財產權方面就較難公平衡量。只有土地面積與承包關系明晰了，才能實現農村土地確權。

　　第二，在承包地以外的其他土地，如農民宅基地，如果承包地長久不變，這些宅基地理應比承包地更具財產化、固定化，那么宅基地是否也需要長久不變？這是承包地確權時需要重點考慮的一個問題。

　　第三，對農民財產權益的保護存在制度性問題。黨的十八屆三中、四中、五中全會都明確要賦予農村更多的財產權。從土地方面考慮，農村集體經營性建設用地怎樣盤活，盤活土地收益如何在集體組員中分配，農村土地征用制度如何改革，這些問題都涉及政府與農民之間的利益分配關系、城鄉之間的利益分配關系。

　　（二）農村土地制度改革的著力點

　　1．農村土地承包經營權的權責落實。農村土地承包經營權的權責落實，就是對土地承包經營權的確權、登記和頒證，在核實農戶承包土地規模的基礎上，制作農戶承包土地示意圖，并做好相應的登記工作，頒發統一、規范的土地承包經營權證書。通過該證書，可以體現農戶對土地承包經營的權能進一步明確，可以賦予農民更多的土地財產權，有利于推進農村土地權力以及土地承包關系的穩定，有利于促進土地“三權分置”。農村土地承包經營權的權責得到落實，確權區域內的土地流轉比例將顯著高于非確權區域，土地流轉的穩定程度也相應提高。

　　2．集體經營性建設用地的改革。根據黨的十八屆三中、四中、五中全會以及《“十三五”規劃綱要》等相關政策，應鼓勵農村集體經營性建設用地入市，根據同地同價的原則參與土地市場交易，這樣，不僅可以對農村閑置土地進行盤活，而且可以使我國城市化建設過程中的用地不足問題得到一定緩解。為了推進集體經營性建設用地的供給側結構性改革，補充農村土地發展短板，首先，應積極完善集體經營性建設用地的產權制度，不斷賦予這些用地出租、轉讓、入股等權能。其次，加快明確土地入市的范圍、入市渠道以及土地交易的規則，促進集體經營性建設用地的市場監督管理制度健全。

　　3．農民宅基地的改革。農民宅基地的改革是農村土地供給側結構性改革的重要內容。2015年我國外出務工農民已達1.7億人左右，有3500多萬戶農戶全部搬遷到城鎮務工。于是，這些農戶的房屋便處在閑置的狀態。農民宅基地改革的目的，就是充分盤活這些閑置農村房產，并將從中獲得的收益充分補償農民的創業和生活。目前，我國各地對農民宅基地的政策主要存在三個問題：一是宅基地利用總體粗放，有些宅基地建三層以上樓房，但都處于閑置，有些農戶基本住在縣城，農村宅基地利用率低；二是分配存在一定不公平，有些農戶具有較多宅基地，而有些農戶宅基地規模較小，在具體利益分配時，有時很難權衡；三是有償獲取和退出的機制尚未形成。要推進農民宅基地制度改革，就應該完善一戶一宅的基本制度，充分發揮農村居民在宅基地管理上的民主作用，應在村民組織集體同意的條件下探索宅基地有償使用和退出機制，在農民宅基地申請方面應通過村民組織評議后再上報部門進行審批。有條件的地區，特別是大中型城市的郊區，如果農房非農民唯一居住房，可以探索農民住房財產抵押、轉讓、擔保的機制。

　　4．土地征收制度的改革。推進土地征收制度改革，重點要處理好地方政府與當地農民之間的利益分配關系。目前，我國土地管理法規定了土地補償費用和安置補助費用總和不得高于該土地征收之前三年產值平均值的30倍。在土地征收時，農民也沒有討價還價權利。黨的十八屆三中全會指出，在征地制度方面應逐步縮小征地范圍，規范征地程序，完善被征地農民的多元保障機制，建立健全土地增值收益分配機制。要推進土地征收制度改革，可從以下三個方面入手：第一，積極制定土地征收目錄，對公益性土地的用地范圍進行嚴格制定；第二，鼓勵農村集體經營組織通過多種途徑參與經營性建設用地的開發與經營，保證農民具有平等的地位；第三，對公益性土地，規范其征收程序，公開土地征收的相關信息，逐步形成有利于被征地農民的利益保障機制。

　　二、農村供給側結構性改革的著力點二：農業結構優化調整

　　（一）我國農業結構調整過程中存在問題

　　1998年，為了解決低質農產品囤積、高質農產品供給不足的緊張局面，我國進行了第二次農業結構優化調整，以國內外市場需求為導向進行倡議性結構調整。總體而言，1998年的農業結構優化調整使得農業資源稟賦更趨均衡，農業發展質量也穩步提升。但是，在1998年和1999年我國糧食產量均達到當時的峰值，農業結構調整不可避免再次以糧食作為突破口，“減糧增效”便成為當時國內較多區域農業結構調整的重點。這導致全國糧食產量持續下降，2003年糧食產量降為4307億千克，比1998年減少了16%，2004年糧食的CPI上漲到126.5%左右。①盡管2004年起我國大力實施農業補貼倡議，但在全國經濟快速發展的過程中，勞動力低成本優勢正不斷消退，以補貼為主的農業發展政策直接導致農業競爭力提升乏力，較多農產品逐步失去國際競爭力。

　　（二）農業結構優化調整的著力點

　　在供給側結構性改革背景下，農業結構調整的目標在于提升農產品的國際競爭優勢。農業結構優化調整，主要從以下兩點入手：一是農業經營結構的優化調整；二是農業生產結構的優化調整。

　　1．農業經營結構的優化調整。我國農業經營結構應與擁有的農業資源相匹配，農業經營結構的優化調整，目標就是構建適應市場的新型農業經營體系。這個體系主要包含農業經營主體和農業社會服務體系。截至2015年底，我庭承包經營耕地的流轉面積為3000萬公頃，經營面積超過3.33公頃的農業經營大戶多于341萬戶，家庭農場接近90萬家，農民專業合作社已有140多萬家，農業龍頭企業多于12萬家。由此可見，我國的現代化、規模化農業經營體系已初步形成，農戶承包經營逐步向多元經營轉變。與此同時，也應清晰地看到，農業專業大戶與家庭農場在我國農戶總量的份額仍然很小，流轉土地主要來自在外務工的農戶。到2014年底，我國還有約2.28億勞動力從事或部分從事農業，占農村就業總量的份額超過60%。我國還有約2/3的土地屬于小規模農戶經營范圍，這些農民的收入問題是制約我國城鄉居民收入快速增長的重要瓶頸。

　　2．農業生產結構的優化調整。農業生產結構的優化調整，就是要積極利用國內外兩個市場，充分挖掘資源潛力，加快推進農業增產和農民增收，加速農業現代化建設進程。在供給側結構性改革背景下，農業生產結構的調整主要從三個層面入手。第一，堅持“大糧食”與“大國土”理念。堅持“大糧食”理念，在統籌城鄉口糧需求時，不僅要考慮谷物、小麥、玉米等基本糧食，還應考慮水果、蔬菜、肉禽蛋奶等副食品與基本糧食的替代性。堅持“大國土”理念，在統籌城鄉食物供給時，不僅要考慮耕地供給，還應考慮林地、草原、河湖以及灘涂、荒地等資源產出農作物對居民消費的供給。第二，推動糧食作物、經濟作物與飼草料“三元”結構的均衡協調。2016年一號文件明確提出要探索耕地輪休制度，積極開展相關試點，對地下水漏斗區、生態嚴重退化區等區域進行綜合治理。從實際來看，畜牧業的發展使得飼草料大幅減少，需要利用好耕地以及荒坡，加大飼草料種植力度。

　　總之，通過糧食作物、經濟作物與飼草料“三元”種植結構不斷協調，能促進我國耕地與其他土地充分利用。第三，推動三次產業聯動發展。連續幾年的一號文件都指出要推動三次產業聯動融合發展，提高農業質量和效益。從實踐來看，三次產業聯動發展，可從以下幾點著手。一是發揮好農業專業大戶和家庭農場的主導作用。農民是推進三次產業聯動發展的主體，通過促進農業專業戶和家庭農場的不斷升級與成熟，可直接推動農業功能拓展到第二、第三產業。二是發揮好農業合作社的核心作用，將業務拓展到第二、第三產業。三是強化農業龍頭企業在三次產業聯動中的引導作用，提升農產品加工能力和休閑農業拓展能力。

　　三、農村供給側結構性改革的著力點三：糧食制度改革

　　（一）糧食制度改革中存在的問題

　　第一，糧食產量與進口量保持同向擴大。2004年以來，我國糧食產量穩步上升，到2015年共增加了1520億千克。這不僅取決于農業機械化水平提高，也取決于我國對糧食價格采取保護性政策，促使大量勞動力從事種植糧食。同時，2004年以來我國糧食的進口量也穩步提升，進口糧食主要為大豆、大麥和高粱，2015年凈進口量分別達到8156萬噸、1074萬噸和1070萬噸。②這些作物進口規模的擴大，反映我國居民對這些作物的需求不斷提高，而國內現有耕地難以滿足需求。

　　第二，我國糧食價格普遍高于國際水平，糧食的國際市場競爭力削弱。我國糧食價格高于國際平均水平，導致我國糧食凈進口額連年遞增。除了2007年、2010年等個別年份以外，我國小麥的價格高于國際市場價格；2008年以來，我國玉米的價格高于國際市場價格；除2014年以外，我國大米的價格也高于國際市場。較高的糧食價格導致我國糧食難以出倉，糧倉爆滿，極大地加重了我國的財政負擔。

　　第三，糧食保護收購導致農業結構優化滯后。我國政府對糧食的過度保護，導致糧食無法受到市場的調節，糧食的經營風險小且收益較為穩定，導致一些邊緣化農產品向糧食產業轉移，進一步增加糧食的產量，且無法實現農業結構優化。

　　（二）糧食制度改革的具體方向

　　農村供給側結構性改革目的在于優化農業供給結構，提升農業現代化水平，將我國打造成具有糧食競爭優勢的農業大國。

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　　趙凌