摘 要：農業弱化、農村空心化、農民分化等新“三農”問題衍生出了農地保護與農業污染問題、農村基層黨組織建設弱化問題及失地農民和農民工權益保障問題?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。新時代，黨中央對于破解新“三農”問題及其衍生出的問題、推進脫貧攻堅和鄉村振興的有效銜接、全面推進鄉村振興等已謀篇布局到位，各項工作任務已經明確，各地應從全面加強黨對“三農”工作的領導、“三農”人才隊伍建設等方面著手抓好任務的具體落實?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。

　　關 鍵 詞：脫貧攻堅；新“三農”問題；鄉村振興

　　一、新“三農”問題概述

　　為促進農業農村優先發展、加快推進農業農村現代化，黨的十九大作出了實施鄉村振興倡議的重大決策部署。2018年中央一號文件專門就鄉村振興倡議進行了詳細的、全面的規劃設計，2019年中央一號文件和2020年中央一號文件提出要對標全面建成小康社會的任務要求，將脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接起來，全面推進鄉村振興，全面實現農業強、農村美、農民富。2020年10月29日，黨的第十九屆五中全會強調要優先發展農業農村，全面推進鄉村振興，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。新時代，黨中央堅持以脫貧攻堅統領經濟社會發展全局，從決定性成就到取得全面勝利，很大程度上解決了“三農”問題。然而，“三農”問題在得到解決的同時也在不斷發生變化，衍生出很多新的難題。

　　在學界，有學者認為，我國的“三農”問題已演變成更為復雜的新“三農”問題，如農業劣質化、農村空心化和農民豐裕型貧困化等。農業劣質化是指農業勞動力、農業生產科學水平和農業用地等農業生產要素呈現出質量顯著下降的趨勢；農村空心化是指農村地區人才流失；農民豐裕型貧困化是指在經濟快速增長的推動下，大部分農村地區的經濟發展、福利水平提高，但也有個別農村地區的貧困狀況并沒有好轉，甚至出現惡化。［1］有學者則把新“三農”問題歸結為農業弱化、農村空心化、農民分化。農業弱化主要表現為土地資源整合難、農業貸款難、農村引資難、農產品安全保障難、集體經濟振興難等；農村空心化是指國家雖加大投入但未能有效阻止農村各種資源外流，主要表現為勞動力外流、資金外流、公共產品外流等；農民分化主要表現為職業分化、收入分化、生存狀態分化、利益訴求分化等。［2］也有學者認為，農業邊緣化、農村空心化和農民老齡化問題日益突出，已經成為亟待解決的新“三農”問題。農業邊緣化是指工業化和城鎮化進程中第二和第三產業發展迅速，農業在國民經濟體系中的地位持續下降；農村空心化是指城鎮化過程中因農村人口空間分布變遷而衍生出的鄉村聚落空心化、住宅空心化等一系列現象；農民老齡化是指在快速城鎮化過程中大量農村青壯年人口進城務工，不僅使農村地區人口老齡化現象更加突出，更衍生出部分農村地區以老人為主要農業勞動力的“老人農業”現象。［3］還有學者總結了新時代“三農”問題的主要特征，即農業效益低、國際競爭力弱、平均勞動生產率低，農村發展方向和理念在城鎮模式和農村田園模式之間搖擺不定，各類農村居民規模巨大但現代職業農民數量不足。［4］

　　從以上觀點可以看出，學界對于新“三農”問題的核心內容已基本達成共識，即農業弱化、農村空心化和農民分化。首先，從三大產業發展的比較來看，農業作為第一產業與第二、第三產業相比確實存在一定的落差。國家統計局相關數據顯示，2019年國內生產總值990865億元，比上年增長6．1％。其中，第一產業增加值70467億元，增長3．1％；第二產業增加值386165億元，增長5．7％；第三產業增加值534233億元，增長6．9％。第一產業增加值占國內生產總值比重為7．1％，第二產業增加值占國內生產總值比重為39．0％，第三產業增加值占國內生產總值比重為53．9％。［5］這表明農業亟待進行產業升級與現代化改造。其次，隨著城鎮化水平不斷提升，農村青年人才、優秀人才大量外流，農村空心化現象愈加凸顯，已成為人才、投資、科技、文化等資源的“洼地”，這也使得農村基層的經濟發展和社會治理往往陷入簡單重復、缺乏創新的“內卷化”窘境。最后，改革開放以來，我國經濟整體發展迅速，但也存在發展不充分、不平衡問題，導致農民在經濟上出現分化，農民貧富差距在擴大。同時，農民工的大量出現導致了農民在身份上的分化，出現了駐村式的農民、候鳥式的農民工。

　　二、新“三農”問題衍生的難題

　　新“三農”問題不是孤立、靜止的，而是不斷變化、發展的，由此衍生出一連串的難題并引發一系列的連鎖反應。總體來看，農業弱化衍生出農地保護和農業污染難題，農村空心化衍生出基層黨組織建設弱化和“村霸”難題，農民分化衍生出失地農民和農民工權益保護難題。如何破解新“三農”問題及其衍生的難題、推進脫貧攻堅和鄉村振興有效銜接、進而全面推進鄉村振興成為必須妥善解決的重大課題。

　　（一）農業弱化衍生的難題

　　⒈農地保護難題。黨中央再三強調任何時候都要守住耕地紅線，守住基本農田紅線。習近平同志高度重視“三農”工作，特別關注耕地保護，多次作出重要指示，要求“實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規做好耕地占補平衡，規范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地。”［6］李克強總理針對永久基本農田劃定和設施農用地管理作出重要批示，要求“扎緊耕地保護的‘籬笆’，筑牢國家糧食安全的基石”。［7］為貫徹落實習近平同志和李克強總理的指示精神，我國于2018年9月集中開展了“大棚房”問題專項清理整治行動，堅決遏制農地非農化亂象。［8］為加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，《中華人民共和國土地管理法》（2019修正，以下簡稱《土地管理法》）第七十五條規定：“違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業農村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”《中華人民共和國刑法》（2017修正）第二百二十八條規定了非法轉讓、倒賣土地使用權罪：“以牟利為目的，違反土地管理法規，非法轉讓、倒賣土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處非法轉讓、倒賣土地使用權價額百分之五以上百分之二十以下罰金；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處非法轉讓、倒賣土地使用權價額百分之五以上百分之二十以下罰金。”第三百四十二條設定了非法占用農用地罪：“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”將于2021年1月1日起實施的《中華人民共和國民法典》第二百四十四條規定：“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地。”然而現實中，作為第一產業的農業與第二產業、第三產業相較收益依然較低，升級依然較慢，特別是毀掉農田、挖沙賣錢等違法犯罪現象依然沒有杜絕。［9］如陜西省丹鳳縣商鎮王塬村部分村民在基本農田里取土賣沙，據估算至少30畝農田被毀，而一畝地的沙石能賣1．5萬元左右。［10］

　　⒉農業污染難題。近年來，我國農業現代化發展迅速，農產品種類日趨豐富，糧食產量連續增長，極大滿足了人民群眾對美好生活的物質需求。但應看到，農業現代化的發展猶如一把雙刃劍，在帶來了社會經濟騰飛的同時也帶來了生態環境的污染。首次全國土壤污染狀況調查結果顯示：“全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16．1％，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11．2％、2．3％、1．5％和1．1％。從土地利用類型看，耕地、林地、草地土壤點位超標率分別為19．4％、10．0％、10．4％。”［11］農業污染不僅對農產品質量安全和人體健康構成了嚴重威脅，也與美麗中國、美麗鄉村等國家生態文明建設的目標背道而馳。2016年5月28日，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》（又稱“土十條”），要求到2020年，受污染耕地安全利用率達到90％左右，污染地塊安全利用率達到90％以上；到2030年，受污染耕地安全利用率達到95％以上，污染地塊安全利用率達到95％以上。2015年7月1日，習近平同志主持召開中央全面深化改革領導小組第十四次會議，審議通過了《環境保護督察方案（試行）》《生態環境監測網絡建設方案》《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等一系列政策文件。［12］自此，我國正式啟動環保督察工作。首輪中央環保督察從2015年12月在河北試點開始，收官于2018年1月中央環保督察組向新疆、西藏反饋督察情況，歷時2年，共派出四批督察組，覆蓋31省份，發現六個方面的共性問題，其中最后一類大問題就是農村環境問題比較突出?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。［13］2018年對全國20個省（區）開展的首輪中央生態環保督察整改情況“回頭看”取得顯著效果。兩批“回頭看”共計受理群眾舉報96755件，合并重復舉報后向地方轉辦75781件。截至2018年12月20日，絕大多數群眾舉報已辦結。其中，責令整改43486家；立案處罰11286家，罰款10．2億元；約談5787人，問責8644人，直接推動解決群眾身邊生態環境問題70000余件。［14］為推動中央生態環保督察向縱深發展，從2019年開始第二輪中央生態環保例行督察啟動。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《中央生態環境保護督察工作規定》，明確了加強生態文明建設和生態環境保護的政治責任定位。目前來看，中央環保督察工作取得了很大成果，但需注意的是，治理污染必須從長久計，中央生態環境保護督察應常態化并長期堅持。

　　（二）農村空心化衍生的難題

　　⒈農村基層黨組織建設弱化難題。隨著城鎮化進程的不斷加快，農村中有文化的青壯年勞動力流向城市，導致農村人口年齡結構分布不合理，進而出現農村空心化現象。在流向城市的青壯年勞動力中有大量的農村黨員干部，這也導致農村基層黨組織被弱化。有學者通過調研發現，農村基層黨的建設存在六大問題，即對農村黨建地位作用認識不到位，農村黨建工作落實不力，農村黨組織負責人隊伍整體能力素質不高、年齡偏大，村級組織保障能力不托底，農村黨建工作制度執行不嚴格，有些“村兩委”班子不團結。［15］農村基層黨組織建設弱化問題已經引起黨中央的高度重視，2013年12月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，提出要普遍建立駐村工作隊（組）制度。2015年4月，中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室印發《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，向那些黨組織班子配備不齊、書記長期缺職、工作處于停滯狀態的，黨組織書記不勝任現職、工作不在狀態、嚴重影響班子整體戰斗力的，班子不團結、內耗嚴重、工作不能正常開展的，組織制度形同虛設、不開展活動的，尤其是換屆選舉拉票賄選問題突出、宗族宗教和黑惡勢力干擾滲透嚴重、村務財務公開和民主管理混亂、社會治安問題和信訪矛盾集中的村選派第一書記，加強農村基層組織建設、解決一些村“軟、散、亂、窮”等突出問題。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，著力解決駐村幫扶中選人不優、管理不嚴、作風不實、保障不力等問題，更好發揮駐村工作隊脫貧攻堅生力軍作用。經過精準扶貧、脫貧攻堅的洗禮，目前我國中心部地區22個省（直轄市、自治區）的農村基層黨組織建設得到了空前加強，以往較為普遍的軟弱渙散的黨組織已消失殆盡。但應看到，農村空心化問題還沒有根除，農村內生發展動力還需增強，因此在全面推進鄉村振興過程中應進一步加強農村基層黨組織建設，全面從嚴治黨應進一步向基層延伸、向農村延伸。

　　⒉“村霸”難題。農村中相對優秀的人才流失一定程度上給農村黑惡勢力提供了活動的空間，個別農村地區“村霸”橫行，操縱選舉、開設賭場、霸占資源、暴力抗法，呈現出亂政、抗法、霸財和行兇“四大特征”。“村霸”還有自己的“保護傘”，而充當“保護傘”的，多是那些可以管到“村霸”惡勢力的上級實權人物。［16］2017年1月18日，最高人民檢察院印發《關于充分發揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農村和諧穩定的意見》，強調各級檢察機關要堅決依法懲治“村霸”和宗族惡勢力刑事犯罪，突出打擊為“村霸”和宗族惡勢力充當“保護傘”的職務犯罪。隨著全面從嚴治黨向基層縱深，特別是黨的十九大以來，黨中央、國務院部署開展了掃黑除惡專項斗爭。這次專項斗爭與精準扶貧一樣，都要求“不留鍋底”，即把掃黑除惡與反腐敗斗爭和基層“拍蠅”結合起來，深挖黑惡勢力背后“保護傘”，對黨員干部涉黑零容忍，嚴防黑惡勢力侵蝕基層政權，堅決鏟除黑惡勢力滋生土壤。農村基層的黨風政風民風都為之一清，農村基層社會達到了空前的團結和諧穩定。“村霸”問題由來已久，整治絕非三拳兩擊就能濟事。因此，既要打突擊戰，又要打持久戰；既要打擊惡勢力，更要培育善治理。［17］未來，還應繼續按照全面依法治國的要求，在發揮好掃黑除惡斗爭威懾作用的基礎上進一步推動鄉村治理體系和治理能力現代化。

　　三、落實黨中央破解新“三農”問題及其衍生難題謀篇布局的路徑

　　在2017年中央農村工作會議上，習近平同志指出了“三農”工作面臨的問題，并就推進鄉村振興進行了頂層設計：一是完善黨領導“三農”工作體制機制，二是深化農村改革，三是強化投入保障，四是強化規劃引領。［23］2018年9月26日，中共中央、國務院印發《鄉村振興倡議規劃（2018－2022年）》，以習近平同志關于“三農”工作的重要論述為指導，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，對實施鄉村振興倡議作出階段性謀劃，分別明確至2020年全面建成小康社會和2022年召開黨的二十大時的目標任務，細化實化工作重點和政策措施，部署重大工程、重大計劃、重大行動，確保鄉村振興倡議落實落地。現在的關鍵是要在黨的堅強領導下抓好任務的具體落實。

　　（一）堅持和加強黨對“三農”工作的全面領導

　　堅持和加強黨的全面領導是我們辦好中國事情的最大優勢，“三農”工作尤是如此。“黨對農村的堅強領導，是使貧困的鄉村走向富裕道路的最重要的保障。”［24］堅持和加強黨對“三農”工作的全面領導不僅是大力推進脫貧攻堅偉大實踐的基本原則，也是破解新“三農”問題及其衍生難題、推進脫貧攻堅和鄉村振興有效銜接、進而全面推進鄉村振興的根本保障。2015年11月29日發布的《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確提出要“堅持黨的領導，夯實組織基礎。充分發揮各級黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，嚴格執行脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉村五級書記一起抓。”在推進鄉村振興過程中，更要堅持和加強黨的領導。2018年中央一號文件強調，要“毫不動搖地堅持和加強黨對農村工作的領導，健全黨管農村工作領導體制機制和黨內法規，確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方，為鄉村振興提供堅強有力的政治保障。”新時代，堅持和加強黨對“三農”工作的全面領導必須重視農村基層黨組織建設和黨員素質建設。一是切實發揮農村基層黨組織的戰斗堡壘作用。一方面，選優配強鄉鎮黨政領導班子。要注重從農村黨支部、村委會中有針對性地選拔有覺悟、有能力的農村黨員充實到鄉鎮領導班子中去，從各級黨委政府、高校、企業、科研院所選派有知識、有情懷的黨員干部到鄉鎮任職掛職；另一方面，加強村級黨組織建設。要充分發揮村民自治制度的優越性，選好用好農村帶頭人。要加快推進村務監督委員會建設，繼續落實好“四議兩公開”、村務聯席會等制度，健全黨組織領導的村民自治機制。二是切實發揮農村黨員的先鋒模范和示范帶頭作用。緊緊抓住農村基層領導干部這個“三農”人才隊伍中的“關鍵少數”，要求其在政治立場方面要帶頭擁護黨的全面領導，帶頭學習宣傳黨的理論、政策，帶頭堅持社會主義核心價值觀，增強“四個意識”，堅決做到“兩個維護”，堅定“四個自信”；在發展經濟方面要想方設法帶領農民群眾發展生產、擺脫貧困，實現共同富裕；在社會治理方面要自覺提高紀律意識和法治意識，嚴于律己、錘煉黨性，尊重農民意愿、維護農民利益。

　　（二）造就和建設專業化的“三農”人才隊伍

　　“實施鄉村振興倡議，迫切需要造就一支懂農業、愛農村、愛農民的農村工作隊伍。”［25］破解新“三農”問題及其衍生難題、推進脫貧攻堅和鄉村振興有效銜接、進而全面推進鄉村振興急需造就和建設一支與農業、農村、農民發展相關的黨政、經濟、法律、教育、文化、科技、衛生等專業化人才隊伍，讓專業的人干專業的事。一是采取政策性引智的形式鼓勵專業化人才向農村基層一線流動。目前，我國通過“邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區人才支持計劃”已向“三區”選派了大量包括教師、醫生、科技人員、社會工作者、文化工作者在內的專業人才。這一計劃將于2020年底結束，但鼓勵專業化人才向農村基層一線流動沒有休止符，未來應根據全面推進鄉村振興的實際繼續加大向農村基層一線輸出專業人才的力度。二是注重農村本土人才的培養。農民既是鄉村振興的基礎，也是破解新“三農”問題及其衍生難題、有效銜接脫貧攻堅和鄉村振興的主體。要把廣大農民培養成才，進而組織并引導廣大農民積極投身到全面推進鄉村振興的歷史進程中去，這是符合歷史唯物主義規律的。“歷史活動是群眾的事業”，［26］“群眾是真正的英雄”，［27］“群眾是我們力量的源泉”。［28］實現鄉村振興偉業，必須一切為了農民、一切依靠農民，深入農民、組織農民、引導農民、培養農民。三是加強“三農”法治人才隊伍建設。“三農”法治人才隊伍直接面對廣大農民，與農民群眾接觸最緊密，也最能代表黨和政府的形象。因此，“三農”法治人才隊伍要堅持深入農村基層一線，調研新“三農”問題及其衍生難題的具體成因、影響因素；要加強對執法用權的監督，形成科學、全面、有效的權力運行制約和監督體系，增強廣大農民對黨和政府的認同、對鄉村振興的信心；要主動聯系農民，了解農民的訴求；要提高司法效率，讓公平正義以農民看得見的方式呈現。

　　【參考文獻】

　　［1］吳太貴．“新三農”問題：一個值得關注的新現象［J］．思想政治理論教育新探索，2011，（00）：181－193．

　　［2］歐陽中球．新三農問題：農民分化、農業弱化、農村空心化［J］．中國鄉村發現，2015，（2）：104－109．

　　作者孫大偉

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