摘要：我國現行農業補貼政策不能從根本上保證糧食產量高的生產者得到國家更多的補貼．因而未能最大限度地調動農民種糧的積極性和糧食主產區政府主抓糧食生產的積極性。為確保國家有限的農業補貼資金更好地發揮功效，應從轉換農業補貼理念、整合農業補貼內容、完善補貼發放程序、拓展補貼資金監管渠道等方面著手，對給付主體、受償對象、補貼標準、范圍、形式和實施方式以及監管等進行全面改革，為我國糧食安全提供有效的法制保障。

　　關鍵詞：農業補貼與糧食生產掛鉤機制；農業補貼；糧食安全；農民增收；農村發展

　　我國是傳統的農業大國，13億人的溫飽問題始終是政府治國理政的頭等大事，只有實現了糧食的基本自給，才能把控我國經濟社會發展的大局。為此，2013年12月召開的中央農村工作會議強調，為讓“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”，應探索形成“農業補貼同糧食生產掛鉤機制”，其目的是為糧食產量高的生產者得到國家更多的農業補貼提供制度保障。中央的會議決定已經充分說明，農業補貼政策作為我國農業支持制度的一個重要組成部分，在進一步促進農民種糧的積極性和糧食主產區政府主抓糧食生產的積極性方面尚有巨大潛力。因此，研究如何盡快形成農業補貼與糧食生產掛鉤機制，并將其法律化、規范化和制度化，具有非常重要的理論價值和實踐意義。

　　1現行農業補貼政策的實施效果

　　1．1我國農業補貼政策的具體內容

　　我國從2004年開始對農民種糧給予直接補貼，根據國發[2004]17號文件的規定，糧食主產省(區)應當從糧食風險基金中安排100億元用于種糧直補，此后用于種糧直補資金應逐年增多。2005～2008年，糧食主產省(區)用于種糧直補資金分別為132億、142億、151億和151億元；2006～2008年用于農資綜合補貼資金分別為120億、276億和716億元。與此同時，國家還對種糧大縣實施獎勵政策，2005～2008年對種糧大縣的獎勵金額分別為55億、85億、125億和140億元…。2013年我國用于支持糧食生產、增加農民收入的農業補貼項目有“種糧農民直接補貼”、“農資綜合補貼”、“良種補貼”、“產糧(油)大縣獎勵”等38項，相關財政資金總額為13799億元，其中“種糧農民直接補貼”、“農資綜合補貼”這基金項目。2013—11_202項農業專項補貼就高達1222億元。中央財政農業補貼資金主要用于支持農業生產、對農民的糧食直補等4項補貼、促進農村教育衛生等社會事業發展方面B1。按照2012年我國城鎮化率已達52．57％計算”1，農村人口為總人口的47．43％，約為6．4億人，農民人均獲得中央財政補貼資金2156．9元，人均獲得“種糧農民直接補貼”、“農資綜合補貼”這2項種糧專項補貼190元。

　　1．2我國農業補貼政策激勵效果的實證調查

　　無論從范圍還是從資金總額來看，我國實施的農業補貼政策對農業發展、農民增收和農村和諧穩定的資金支持都是空前的，在世界上也處于較高水平。大范圍、高強度的農業補貼政策，有效遏制了自1996年以來糧食總產量不斷下滑的趨勢，有效調動了農民從事糧食生產的積極性和主動性，為農業現代化快速發展奠定了良好的基礎。

　　2現行農業補貼政策實施效果的成因分析

　　2．1農業補貼政策的利益保護理念不利于發揮激勵作用

　　根據國發[2004]17號文件精神，國家建立對種糧農民直接補貼機制是以保護糧食主產區和種糧農民的利益為手段，達到加強糧食綜合生產能力建設的最終目的。這種以保護種糧農民利益為主導的政策理念，在客觀上并不完全契合我國社會主義法治建設進程。社會主義法治建設的最終目的，在于保障公民權利平等和發展機會平等。種糧農民和非種糧農民，其法律地位是平等的，享有的權利和承擔的義務也應當是平等的。在計劃經濟時代，在城鄉二元分制的社會背景下，農業已經為工業發展做出了巨大貢獻，農民為國家發展做出了巨大的犧牲。在社會主義市場經濟時代，由于種糧的比較效益低，種糧成本增加和糧食生產要素的不斷外流，盡管政府及時出臺了農業補貼政策，在一定程度上保護了種糧農民的積極性和糧食主產區主抓糧食生產的積極性，但影響糧食安全的因素并沒有因此從根本上得到改觀。因此，現行農業補貼政策的利益保護理念，盡管在一定程度上激發了農民的種糧積極性，但這種激勵作用并不能持久。

　　2．2農業補貼政策的受償對象、補貼標準及實施方式不完全合理

　　現行農業補貼中，種糧補貼的受償對象是種糧農民，但其實施方式一般是按照農民承包經營的耕地面積來確定受償主體和計算補償數額。也就是說，現行種糧補貼的受償主體實際上是土地承包權主體，而不是土地經營權主體。在農民沒有將承包經營的土地流轉的情況下，在土地流轉和適度規?；洜I尚未充分發展的情況下，由于土地承包權主體和經營權主體是合一的，其受償對象自然是種糧農民。然而，隨著家庭農場、種糧專業大戶、農民合作社、產業化龍頭企業等新型農業經營主體的出現和不斷發展，土地的承包權和經營權在很多情況下不再保持一體，而是分離為2種權利，從而也就產生了2種權利主體：土地承包權主體和土地經營權主體。家庭農場、種糧專業大戶等土地經營權主體相對于作為土地承包權主體的普通農戶而言，承受著更大的自然風險和市場風險，但由于目前國家尚未制定相應的補貼政策，致使不再種植糧食的農戶依然享有種糧直補，而真正種植糧食的家庭農場、種糧專業大戶等新型農業經營主體卻無法享受合理的農業補貼。因此農業部調研組明確指出“根據現行農業補貼政策，種糧直補、良種補貼一般是由原承包人享有；農機補貼和普通農戶一樣享受一臺購機補貼指標。另外，家庭農場、種糧專業大戶等新型農業經營主體在購買農資、農田基礎設施建設、糧食運輸和貯藏等方面需要國家有針對性的優惠、扶持政策，尚需進一步完善b卜’。

　　3完善農業補貼與糧食生產掛鉤機制的法律對策建議

　　3．1在權利理念指引下構建農業補貼法律制度

　　從世界范圍來看，工業化發展較早，工業化、城鎮化發展比較成熟的國家，對工業化和農業現代化不同步，特別是農業發展滯后于工業化、城鎮化對社會可持續發展所造成的不利影響進行了不同程度的反思。為促進本國農業發展，主要發達資本主義國家在工業化、城鎮化的中后期，先后確立了工業反哺農業、支持農業發展的國家發展倡議。在這種國家發展倡議指引下，先后制定并實施農業補貼法律制度舊1。農業補貼的法律化、規范化和制度化，不僅有效地促進了這些國家的農業現代化，保障了其糧食安全，而且還為其工業化、城鎮化的可持續發展提供了堅實的社會基礎。

　　3．2建立健全國家統一的糧價補貼法律制度

　　綜上所述，當前的農業分項補貼沒有充分發揮其對糧食生產的激勵作用，原因在于：①國家對種糧農民的直接補貼已經演變成所有農民均可享受的政策；②良種補貼的最大受益者是良種的研發、生產和經營者，而不是直接種糧的農民或其他農業經營主體；③農機具購置補貼的直接受益者是農機具的生產和經營者，以及農機的購買者，直接種糧的農民和租地企業并不能直接受益；③農業綜合補貼一般直接由政府支配，如何發放、以何種標準發放，基層政府官員具有絕對的決定權，在政府財政不公開、政府官員廉政意識尚待提高的現實國情下，這項補貼不但可能造成一定程度的腐敗，并且對糧食生產的激勵作用并不是很大。因此，種糧的比較效益低是造成農民除生產家庭所需糧食以外，不愿意過多生產糧食的主要原因。要從根源上解決糧食安全問題，最根本、最直接的方法就是提高糧食價格，讓種糧者能夠獲得預期利潤，而提高糧食價格的最直接手段則是將這4項補貼合并為1項補貼，并將這項補貼完全體現在糧食價格中。

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