摘要：建設秀美農村是建設美麗中國的重要內容，建設美麗中國又是實現中國華民族偉大復興中國夢的重要內容。岳陽市開展秀美農村建設，就是結合岳陽市的實際推進美麗中國建設，就是追尋“中國夢”，實現城鄉一體化發展，具有非常重要的意義。隨著人們生活水平的不斷提高，群眾對人居環境的要求也越來越高，都想追求更加健康、更加舒適的生存條件，都想追求更加美好、更加幸福的生活環境。建設秀美農村就是給農民群眾創造一個和諧、舒適、秀美的生態環境。岳陽市自2006年開始新農村建設以來，農村基礎設施逐漸完善，農業經濟快速發展，農民生活水平不斷提高，但是，在有些地方衛生條件較差，生態環境欠佳，嚴重影響了農民群眾幸福指數的提升。2012年初，岳陽市委、市政府作出開展秀美農村建設的決定，這是該市新農村建設的升級版，是該市向縱深推進新農村建設。

　　關鍵詞：岳陽市；秀美農村建設；面臨問題；對策建議

　　0緒論

　　一、研究背景與意義

　　（一）研究背景

　　2002年黨的十六大提出“統籌城鄉發展”的倡議思想，2005年下半年黨的十六屆四中全會上，黨中央又提出了建設社會主義新農村的倡議任務，并且在十六屆五中全會上出臺了《十一五規劃綱要建議》，建議中明確提出要穩步推進新農村建設，不斷發展農村的生產，努力提高農民的生活水平，構建文明鄉風，民主進行管理。2013年7月22日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平考察湖北省鄂州市長港鎮山村的城鄉一體化試點時指出，建設美麗鄉村，實現城鄉一體化，是為實現“中國夢”的又一篇章，是要給鄉親們造福，這體現了中華民族在探索人類文明的具體形式上所作出的積極貢獻。自十二大開始到十六大，我黨在文明建議上，最先開始提出物質文明以及精神文明，接著又提出了政治文明和生態文明，進而到現在更為具體地提出建設美麗鄉村，這可以看出，是我黨在認識社會主義方面的不斷深化，這也體現著中國在走自己特色社會主義建設上，在其理論體系層面上的新創新和新突破，執行興國理念得到了新的發展，科學發展觀也得到了更具體的落實。

　　二、國內外相關研究綜述

　　(一)國外相關研究綜述世界上關于農村發展的研究有很多，根據各自的國情不同，研究的重點，采取的措施也不同。自上世紀60年代起，隨著經濟的發展，生態危機的凸顯，西方國家開始對“工業文明”進行反思，并提出了“農村生態文明”建設這一概念和理論。美國發展現代農業，從一個農業大國轉型到以工業為主的城鄉一體化建設，徐更生在2007年出版了《美國農業政策》這一書，這是我國第一本專門論述美國農業政策的著作。近鄰我國的韓國，和我國有著相似的文化背景，在開展新村運動之前所面臨的農業內部問題、城鄉發展失衡問題、社會矛盾等也十分相似。因此，對韓國新村運動進行研究，對我國新農村建設乃至秀美農村建設都有借鑒意義。

　　(二)國內相關研究綜述

　　為了能全面了解國內國外秀美農村建設的發展情況，筆者通過百度、Google、中國優秀論文全文數據庫等搜索及查找文獻資料，搜到我國學者、“三農"工作人員通過對韓國、日本等發達國家和我國發達地區秀美農村建設的調研。這些研究都是通過對國外和國內秀美農村建設的實踐來分析，提出了一些建設秀美農村的想法和建議。“一些學者在研究分析國內外秀美農村建設經驗的基礎上，從不同的角度探討了秀美農村建設的模式：張利癢(2006)總結出建設社會主義秀美農村的8種可借鑒的模式，即：特色產業帶動型、休閑企業帶動型、商貿流通帶動型、工業企業帶動型、畜牧養殖帶動型、合作組織帶動型、旅游企業帶動型及勞務經濟帶動型；郭曉帆(2006)提出了商貿興村、工業興村、旅游興村、農業興村、科技興村等5種建設模式。"①這些研究絕大部分是站在施政者的角度上進行實證分析問題，可以提出一些相關的對政策有指導性的建議和對策，但從運行機制上、理論上進行的研究比較少。而廣西大學的肖遠貴，曾從發揮農民主體的視角，對文本新農村建設的問題及其對策方面進行了研究。1999年時，上海同濟大學的曾寫過《我們需要建設什么樣的新農村》同年，俞正聲在中國建設報(房地產周刊版)上發表了《實施可持續發展的城鄉化道路》一文，文中闡述了如何實施中國新社會的可持續發展，其中著重篇幅寫了關于城鄉一體化發展的思路上進行了詳細的說明，具有可借鑒性；2007年關于小城鎮建設方面，李建平發表了《村莊整治規劃應因地制宜》的文章，方明發表了《新型農村社區規劃多角度思考》以及在小城鎮建設上的《對創建“村鎮規劃設計"學科的思考》對城鎮村莊整治規則提出了超前的思想，特別是關于如何因地制宜方面進行了理論上詳細闡述，同時通過幾個具有代表性的實例在實踐上指導如何突出地方特色，做到因地制宜，這些都只是突出一個方面，沒有更多深入的研究；目前，只有熊娜、朱新方(2007)對在社會主義秀美農村建設中的投資方式中引入項目管理做研究的《導入項目法管理變革秀美農村建設的政府投資方式》、付英(2006)《加強農業項目管理為秀美農村建設服務》等研究，但這些研究僅僅是從秀美農村的某一個具體方面的進行研究，能系統地運用項目管理理論分析來指導社會主義秀美農村建設的研究，目前仍屬空白領域。

　　第一章秀美農村建設概念與理論基礎

　　岳陽市古稱巴陵，又名岳州，公元前505年建城，距今已有2500多年歷史。岳陽位于北緯29．22，東經113．06，東倚幕阜山，西臨洞庭湖，北接萬里長江，南連湘、資、沅、澧四水，位于湖南省東北部。是國家重要的商品糧、棉、魚、豬、茶等基地。全市國土面積1．5萬平方公里，國土分布為“四山二水二分田，兩分道路加莊園”。其中：耕地面積450萬畝，水面430萬畝，山林面積900多萬畝，該市土地肥沃，氣候溫和，區位優越，風景秀麗，土地肥沃，物產豐富，素有“魚米之鄉”的美譽，是個典型的江南湖區農業市。∞

　　第一節秀美農村建設的內涵

　　一、秀美農村的概念及政策文本

　　(一)秀美農村的概念：目前，國家還沒有一個秀美農村的定義。根據國家美麗鄉村，岳陽秀美農村的一些建設標準和考評條件，綜合歸納出秀美農村的概念為：規劃編制科學，基礎設施完善，經濟健康發展，鄉村干凈整潔，建設規范有序，生態環境良好。特別是在植樹綠化上，要形成道路河道喬木林、房前屋后果木林、公園綠地休憩林、村莊周圍防護林的鄉村綠化格局，實現村莊園林化、庭院花園化、道路林蔭化。

　　(二)秀美農村的建設內容：建設秀美農村是落實黨在十八大上提出生態文明建設的重要舉措，也是在在村推進美麗中國建設的具體行動。秀美農村的建設內容主要包括“五大環境”的全面治理。一是全面整治農村衛生環境。主要是控制源頭，對生產生活垃圾和污水進行收集和有效管理；科學處理垃圾和污水。二是努力改善農村生態環境。主要是保護自然生態，綠化村莊環境，化農家庭院。三是加快改觀農村民居環境。主要是搞好規劃設計，搞好危房改造，搞好風貌改造，搞好“空心房"治理。

　　二、岳陽秀美農村建設政策的實踐

　　成就自2006年以來，岳陽市扎實推進新農村建設和秀美農村建設，按照黨政主導、農民主體、城鄉聯動、社會幫扶的工作思路，通過辦點示范、以點帶面、統籌推進，全市新農村建設和秀美農村建設取得了階段性成效。一是基礎建設不斷加強。“全市共硬化農村道路3．3萬公里(其中通鄉公路1620公里、通村公路10180公里、通組道路21200多公里)，新建和疏浚渠道1．16萬多公里，新建和改造涵閘260多處，新解決農村人口安全飲水108萬人實現了戶戶通電、村村通電話。"①二是村容村貌明顯改善。八年多來，“新建農村戶用沼氣池17萬多口、垃圾箱(池)22萬多個、生活污水處理系統1300多處，四旁植樹1．5億多株，森林覆蓋率由2006年的35．2％提高到了36．5％。農村環境整治全面啟動，建無害化衛生廁所26．5萬個，“三清"(清垃圾、清淤泥、清路障)率達50％以上，“五改”(改水、改廁、改廚、改欄、改浴)率達30％以上。”

　　第二節研究的理論基礎——政策執行理論

　　一、政策執行理論及其要素

　　政策執行是指將觀念形態的內容轉化為實際效果，以實現既定政策目標的活動過程。政策目標從中央到地方或者從上級到下級往往要經歷政策細化或再規劃的過程。這一細化或再規劃過程針對中央或上級政府而言就是政策執行。當代中國的政策執行主體包括：共產黨、權力機關、行政機關和司法機關，此外，廣大民眾作為政策實施主體。以國務院為首的各級人民政府及其職能部門的政策執行功能主要體現在執行共產黨領導機關、上級行政組織、同級人民代表大會及其常務委員會的決定、決議、命令和指示：根據憲法和法律規定制定行政法規、行政規章和行政措施，發布行政命令等。人大的政策執行功能主要表現為兩個方面：一是以法律、法規、決議、決定等形式貫徹實施黨的路線、方針、政策和主張。二是貫徹執行權力機關制定的以其自身為執行主體的各項政策內容。司法機關的政策執行功能主要表現為以最高人民法院和最高人民檢察院為首的法院系統和檢察機關將國家的法律適用于具體案例。在上述眾多主體中，中共黨組織始終處于主導地位。中共黨組織在政策過程中的主導位置是由其在國家政權中的領導地位所決定的。在黨政合一的時代，國家政治、經濟、社會和文化生活中的近乎所有問題都由中共黨組織做出決策并操控其具體實施，其它各政策主體都缺乏應有的獨立性。在倡導黨政分開的時代，中共黨組織雖然弱化了直接實施政策的行為，但依然會通過各種決策干預其他主體的實施活動。當前，中共各級黨組織在包括政策執行在內的整個政策過程的作用和地位不斷得到提升，仍是中國政策執行過程中的主導力量。①

　　二、政策執行理論在秀美農村建設中的運用

　　秀美農村建設，從政策制定到政策面向直接對象的最終執行，中間存在著一定的層級距離，同時也會牽扯到多個平行的職能部門，需要它們之間的相互配合與協調。由此造成了政策執行的“層級性’’與“多屬性”特點。為克服和減少政策執行層級性和多屬性對實現政策目標的不利影響，可以采取“高位推動”、“逐級發包”和“考核評比"等模式來予以化解。

　　第二章秀美農村建設中存在的問題

　　岳陽市秀美農村建設，實際上是新農村建設的升級版，是新農村建設的縱深推進。通過采取文獻資料分析、實地調查分析、實證表格分析等方法，發現該市秀美農村建設，雖說起步早、工作實、成效大，但也面臨著一些問題：

　　有針對性對100位農戶進行問卷調查，調查的結果如下圖所見，其中大部分人都知道秀美農村建設的具體政策和政策文本，有51％的農民都認可秀美農村建設的成果，有78％的人能自覺打掃房前屋后衛生；有43％的人在房前屋后植樹綠化；有64％參加村級公共場所保潔；在32％建設秀美農村上有資金投入；

　　第一節秀美農村建設的政策規劃滯后

　　一、市級缺乏總攬全局的引領規劃

　　市級層面沒有編制秀美農村建設總體規劃，缺乏總攬全局的規劃引領。雖然出臺了有關《實施方案》，但僅著眼于農村基礎建設和農村環境整治，在產業發展、農民素質、文化建設等方面沒有明確相應的目標和措施，缺少通盤考慮，系統性、指導性不強。

　　二、基層缺少分段建設的詳細規劃

　　在縣鄉村各級層面，沒有專門編制秀美農村建設規劃，鄉村建設缺乏科學論證，與資源稟賦、地緣條件、產業發展結合不密切，沒有充分挖掘資源優勢、地方特色、民俗風情、人文內涵等要素，同時與土地利用、村莊布局等銜接不緊密，規劃的引領作用沒有充分體現。多數鄉鎮和村莊，雖說編制了建設和發展規劃，但一般都是新農村建設規劃。并且，有的規劃年限只3—5年，有的規劃不全面、不符合發展形式的需要。據調查統計分析，真正有中長期新農村建設規劃，且全面又符合需求的村莊還不到15％。有些地方雖說編制了新農村建設的規劃，也沒有認真地執行。據岳陽市新農村建設辦公室反映：JxQ區LLZ鎮，早在2008年，在四川省城都市考察學習“五朵金花”后，回來投資30萬元編制了含五個村莊的連片新農村建設規劃。但至今已過去6年了，規劃鎖在柜子里無人問津，新搞的建設基本上沒有按照規劃要求來搞。

　　第二節秀美農村建設的政策執行資源投入嚴重不足

　　一、國家項目下拔資金不足

　　各級財政安排用于秀美農村建設的資金遠遠不能滿足基本需求。例如：通村公路的建設，國家補貼給下面的資金每公里只有12萬元，而實際每公里需要25萬元，與實際需求相差52％；再如：農村戶用沼氣池建設，每個農戶建一個十立方米的戶用沼氣池，現價需要3000元，而國家補貼只有1600元，與實際需求相差54％。大量的建設資金缺口，主要靠村級集體經濟組織和農民來承擔。

　　二、地方財政配套資金不足

　　據YYF地區反映：盡管縣財政每年投入1000萬元以上的資金用于鄉村環境衛生整治，但因農村點多面廣，具體到村的資金有限，遠遠不能滿足秀美農村建設的需要。另據PjX反映：因農村點多面廣，具體到村的資金有限，遠遠不能滿足秀美農村建設的需要。此外，農民群眾個人投入難也是制約秀美農村建設的瓶頸。還有少數基層干部和農民群眾沒有把新農村建設作為自己的事來做，而是兩眼向上，給多少資金就做多少事，工作缺乏主動性。有的示范村的農民群眾，也認為建設新農村和秀美農村是政府的事，對一些惠及自身的項目都存在依靠政府投入的思想，不能夠積極主動配合，建設主體意識沒有樹立起來。

　　第三章秀美農村建設存在問題的原因分析

　　第一節秀美農村建設的政策規劃缺乏頂層設計導致政策規劃滯后

　　一、規劃部門未承擔起農村規劃編制任務

　　規劃要具有前瞻性，要能與日益更新的農村發展相適宜，必須要有專業人士進行系統的調查研究制定切實可行的規劃。編制規劃的專業部門是市縣兩級規劃局，但規劃局主要是承擔城市及集鎮的系列規劃編制任務，不承擔農村的一些規劃編制任務，更不承擔秀美農村建設的規劃編制任務。市縣兩級要搞秀美農村建設的政策規劃頂層設計，只能是通過市場運作的方法，在外請專業的規劃設計人員來搞。

　　二、市縣兩級未列秀美農村規劃專項編制經費

　　秀美農村建設是一個系統工程，全國沒有較系統的實施規劃體系，更沒有適合岳陽地區可參考借鑒的規劃。要自行編制岳陽市及各縣市區的秀美農村建設規劃，又必須通過市場運作的方法，在外請專業的規劃設計人員來搞，需要市縣財政預算安排專項的工作經費。由于此項規劃涉及面大，時間長，需要大量的投入，市縣兩級財力有限，一直未列秀美農村建設的專項規劃編制工作經費。此項工程沒有專項資金來源，為此影響了秀美農村建設的政策規劃項層設計，從而導致該市秀美農村建設的政策規劃滯后。

　　第二節地方政府的財力匱乏使得政策執行資源投入嚴重不足

　　一、地方政府財政收入低

　　有些秀美農村建設的項目，要求地方各級政府追加配套一定比例的資金。但是，岳陽地方財力有限，建設秀美農村的政策資源投入受到嚴重制約。同時，我國農業的發展、農村經濟的發展已經到了“以工業反哺農業，城市支持農村”的階段，標志著中國政府解決“三農”問題的努力已經從單項突破轉向綜合、系統解決的新階段。但是，在岳陽市對秀美農村建設實施“以工業反哺農業，城市支持農村”的多方幫扶政策也難落實。∞一是工業反哺農業有難度。在現代化進程中，長期以來農業、農村和農民為工業化做出了巨大貢獻。農業為工業提供了足夠的農產品原料，農村為工業發展提供了廣闊的市場。農民廉價的勞動力和進城打工促進了工業化。但是，現在真正工業反哺農業的力度不是很大。例如：在岳陽市境內的幾家大型中央化工企業，每年給地方上秀美農村建設的支持，平均每廠不到10萬元。有的年份為這10萬元，@還要反復打報告，多次找總公司，才能推遲撥款。二是城市支援農村有難度。農村勞動力轉移、資金轉移和農村小城鎮建設加快了城鎮化的進程。城市發展和建設、基礎設施建設更是離不開農民廉價土地的貢獻。但是，城鄉居民的收入差距和基礎建設的差距仍然較大。“1978年，岳陽市城鄉居民收入差距是2．5：1，而到2013年這個比例達到4：1@。城鄉之間在基礎設施、公益設施、教育、醫療、社會保障等方面的差距則更大。秀美農村建設，由于農村基礎設施建設投資分散，規了模小，很難趕上城市建設的速度。

　　二、縣鄉配套無財源

　　縣市區資金都比較緊張，因上級沒有專項資金支持，縣級需把這項工作推開，必須是整合其他項目上的資金，這樣導致資金有限，不能為秀美農村建設提供有力的財源保障。而在政府這方面投入的是，以獎代投的形式，進行鞭策工作，工作的開展發揮鎮村的主動性來籌措資金，如市里每季進行一次檢查排名評比，對前一、二、三名進行30萬、20萬、10萬的獎勵，而對于最后一名的給予10萬元的罰款，以此來促進工作。∞這樣的資金來源畢竟有限，以此類推鎮一級也采取這種方式。

　　第五章結論

　　建設秀美農村，事關農村和諧穩定、事關生態文明建設、事關全面建成小康社會建設。岳陽市在新農村已有成效的基礎上，大膽試驗、大膽創新，較為成功的推進了秀美農村建設，又取得了較好的成績。但是，通過現狀調研，存在問題及原因的分析，后段工作還需要更加努力。本文提出的五條建設議，可供岳陽市各級黨委、政府作工作決策和部署時參考。無論形式怎樣變化，岳陽市秀美農村建設工作必須做到三個堅持。一是堅持把秀美農村建設作為新農村建設的有力抓手。新農村建設啟動以來，岳陽市按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主"的總要求，先后啟動了百村示范、八個示范片和兩百個示范村、28個城鄉統籌試點鎮(片)和300個示范村的三輪示范帶動工程，使全市新農村建設由點及面，加快推進，總體上取得了明顯成效，特別是農村基礎設施和人居環境有了很大改善。全市100％的鄉鎮和行政村實現了通公路，99％的鄉鎮、95％的行政村實現了村主干道硬化；還解決了100多萬農村人口飲水安全問題，95％左右的農村人口喝上了清潔衛生的自來水。但是，岳陽市長期形成的城鄉差距依然存在，尤其是農村基礎設施薄弱、人居環境質量較差的問題，仍然是新農村建設的重點、難點。無論是從發達地區的成功經驗看，還是從岳陽市存在的現實情況看，改善農村人居環境、建設美麗鄉村，都是順利實現新農村建設目標的重要抓手。二是堅持把秀美農村建設作為美麗岳陽建設的重要內容。建設美麗中國，是黨的十八大作出的一項重要倡議部署。為貫徹落實好這一重要倡議部署，湖南省提出要推動綠色湖南建設，并制定了《綠色湖南建設綱要》，正在全面組織實施。岳陽市提出了“美麗岳陽”建設的倡議設想。而實現綠色湖南和“美麗岳陽"建設目標，關鍵在于建設秀美農村。岳陽是農業大市，也是人口大市，全市90％以上的國土面積在農村，60％左右的人口在農村，城鄉居民消費的農產品來源于農村，森林、河流、濕地等是影響城鄉生態環境的重要因素。只有農村生態環境好了，農村美了，才能確保全市天藍、地綠、水凈，才能確保全市人民吃上放心食品，呼吸上新鮮空氣，喝上干凈水。由此可見，也只有農村人居環境改善了，鄉村建設得美麗了，綠色湖南和“美麗岳陽”建設也就有望了。三是堅持把秀美農村建設作為全面建成小康社會的現實要求。習近平同志多次強調：“小康不小康，關鍵看老鄉。”他還在中央農村工作會議指出：“農村是全面建成小康社會的短板。”這深刻指明了農村是事關全面建成小康社會的重點、難點。從目前岳陽市城鄉實現小康程度來看，城鄉小康的差距，不僅體現在經濟發展和收入水平上“城高鄉低”，也體現在民生質量和人居環境上“城優鄉劣”。加快推進全面建成小康社會，必須補上農村這個短板，讓農業強起來，讓農民富起來，讓農村美起來。

　　參考文獻

　　[1】岳陽市研究制定《全市農村環境整治工作方案》(岳農環治【2012]01號)，2012—2

　　【2】岳陽市人民政府．《全市農村環境整治工作考核方案》(岳政辦函【2013】35號)，2013—3．

　　[3】岳陽市人民政府．《關于在全市縣城及農村開展秀美系列評選活動的通知》(岳政辦函

　　[4】岳陽市人民政府．《岳陽市2014—2020年農村人居環境整治和秀美農村建設實施方案》(岳政辦函【2014】41號)，2014．

　　【5】《城鄉規劃通訊》編輯部．1999年村鎮建設簡要匯總情況．城鄉規劃通訊，2000，(16)：8—9

　　【6】陳果．我們需要建設什么樣的新農村．上海：同濟大學出版社．1999．6