本篇文章是由《合作經濟與科技》發表的一篇經濟論文，它以黨政機關、企事業單位的理論工作者、實際工作者以及大專院校的教學工作者為主要服務對象。其基本宗旨是：宣傳國家政策、普及經濟理論、傳播經營理念、交流改革經驗、開展學術爭鳴、推進科技進步、塑造企業形象。本刊倡導高效、誠信、務實的工作作風，以學術性強、信息量大、刊網互動等特點，努力成為廣大讀者的良朋益友。獲獎情況：中國期刊方陣“雙效”期刊。

　　【摘要】近幾年，跨境經濟合作區的建設如火如荼，本文通過分析比較國內外跨境經濟合作區的成長，歸納總結出具有中國特色的跨境經濟合作區發展倡議。

　　【關鍵詞】跨境經濟合作區 國際合作 發展倡議

　　一、概述

　　跨境經濟合作區是指根據兩國邊境地區對外開放的特點和優勢，劃定特定區域，賦予該區域特殊的財政稅收、投資貿易以及配套的產業政策，并對區內地區進行跨境海關特殊監管，吸引人流、物流、資金流、技術流、信息流等各種生產要素在此聚集，通過邊境兩邊地區的對接，實現邊境地區兩邊的充分互動和優勢互補，實現該區域加快發展，進而通過輻射效應帶動周邊地區發展。

　　(一)跨境區域合作的特征

　　跨境區域合作主要著眼于地區的發展和比較優勢的發揮,以促進當地的發展為目標。合作參與方多為兩個或兩個以上經濟體邊界毗鄰的部分關稅領土,如歐洲上萊茵地區、中哈霍爾果斯國際邊境合作中心等。也有經濟體全部關稅領土與另一方部分關稅領土進行跨境合作的情況,如新加坡、馬來西亞和印度尼西亞的新一柔一廖成長三角。雖然大多情況下雙方都存在合作機制,卻往往沒有達成正式的、有約束力的協議,需要參與方自行實施各自的政策以促成合作。

　　(二)跨境經濟合作區的主體

　　從目前國內外跨境區域經濟合作模式的行為主體劃分，主要包含四個方面：中央政府是合作區的授權機構，也決定了它的建設思路和發展前景。地方政府是區域經濟合作的主要利益代表，要和毗鄰國家及其地方政府簽訂合作協議，并實施具體的協作管理。國際和地區組織是合作區的倡導者。可以起到協調、提供技術和資金的作用，合作過程中非常需要他們的參與和支持。企業是合作區的核心建設要素。對于多以中小企業為主的邊境地區，在雙邊自由貿易安排協調下，主要基于區位理論和運輸成本的有利條件而擴大市場和要素獲取范圍，通過跨境經濟項目招標而拉動企業投資，實現邊境地區對外貿易轉型。

　　(三)跨境經濟合作區建設存在的問題

　　跨境經濟合作區建設中主要存在兩個問題制約了其發展。第一個就是主權讓渡問題。跨境經濟合作區需要突破邊境對生產要素流動的障礙，在此基礎上進行的經濟合作涉及人流、物流的管理，涉及海關監管和檢驗檢疫管理，必然需要國家間主權的相互讓渡。而國家主權的讓渡十分敏感和困難，需要國家間友好的政治關系和高度的相互信任為保障。這就增加了跨境經濟合作區建設的難度。

　　第二個就是運作的復雜性。跨境經濟合作區的建設和運作涉及多方面的復雜問題，在海關監管、產業規劃、行政司法、交通管理等方面尤其需要兩國間達成一致。如果處理不好，束縛了生產要素的自由流動，就不能顯現合作區的優越性。

　　二、國內外跨境經濟合作區比較

　　三、中國特色跨境經濟合作區發展倡議

　　綜合中外跨境經濟合作區的具體模式的分析比較，根據中國的現實情況，再輔以外國跨境經濟合作區的先進經驗，站在西南地區發展經濟合作區的角度，我們可以總結出具有中國特色的跨境經濟合作區的發展倡議。

　　中國特色跨境經濟合作區的建設可以分為兩個階段：前期準備階段和合作區建設階段，以下進行詳述：

　　前期準備階段

　　(一)進行可行性分析

　　可行性分析主要集中在跨境經濟合作區的選擇上，必須要綜合考慮諸多因素，并分步驟實施，因此是一個縝密復雜的過程。

　　第一，考慮因素。

　　發展模式

　　跨境經濟合作區發展模式的選擇具有較強的制約性。建立跨境經濟合作區不但要考慮跨境雙方國家良好的政治關系,堅實的經貿往來,而且要有堅實的腹地支撐。

　　司法國情

　　跨境經濟合作區的建設必然涉及國家主權，牽涉到多部門和多領域，需要認真研究兩國國情，應特別注重國際慣例、各自國家的法律、土地政策、稅收以及可持續發展的環境影響評估等。

　　建設過程

　　跨境經濟合作區的運作涉及多個方面, 在海關監管、產業規劃、標準一致化、行政司法管理等方面很少有先例可以遵循, 尤其需要兩國間的協同交流, 需要在摸索中逐漸解決。

　　第二，合作區的選擇。

　　跨境經濟合作區的選擇通常應該考慮如下原則：一是跨境雙方國家政治關系良好，跨境地區合作愿望強烈。二是選在口岸的附近，具有歷史上長期進行跨境往來的歷史積淀，最好目前也在進行邊境貿易和邊境經濟技術合作等多種跨境經濟活動。三是口岸所在地經濟相對發達，能夠為合作區發展提供經濟支持。

　　第三，啟動可行性研究報告和規劃的編制。

　　建議在省、州區規劃建設管理機構中設立跨境經濟合作區專門研究小組，進行跨境合作區可行性研究，并啟動跨境經濟合作區建設規劃和專項規劃，盡早著手申報的銜接和準備工作。

　　(二)確定發展方向

　　第一，發展思路。

　　以西南地區來說，就是把跨境經濟合作區作為大湄公河次區域合作、中國—東盟自由貿易區的重要合作項目推進，提高邊境地區合作效率，大幅度提升邊境貿易投資自由度，以優惠的園區政策和良好的發展環境，吸引投資，聚集經濟資源，壯大經濟實力，建設成為連接中國西南部地區與各國貿易物流的中轉樞紐、經濟貿易和技術合作的紐帶，在平等互利基礎上促進兩國邊境地區經濟繁榮和社會發展。

　　第二，發展路徑。

　　跨境經濟合作區的建設需要接壤邊境地區的配合與互動，需要接壤國家政府的支持與協調，因此跨境經濟合作區的發展路徑可以有兩種：

　　一是以依托邊境口岸的單方規劃起步，吸引或鼓勵對方邊境地區也采取相應的政策，然后通過國家間談判和簽署協議實現兩個跨境經濟合作區的對接運作。二是直接通過兩國中央政府談判和簽署協議，劃定邊境兩邊一定區域共同規劃建設跨境經濟合作區。

　　根據中國的跨境經濟合作區的具體實踐來看，除了中哈霍爾果斯邊境合作中心等是由國家推動的以外，我國絕大多數的經濟合作區的發展路徑遵循了第一種模式。

　　所以，當在邊境地區建立經濟合作區的想法沒有上升為兩國元首的思想和兩國的行動的時候，我國邊境地區就要發揮主觀能動性，積極開展建設跨境經濟合作區的前期工作，大力發展邊境貿易和區域合作，當各項準備工作都落實的時候，跨境經濟合作區的建設就水到渠成了。

　　第三，確立以可持續發展為基礎的綠色經濟發展模式。

　　通常情況下，各種大型開發項目的建設，必將使森林植被遭到破壞，生物多樣性銳減，水土流失和自然災害加劇。考慮到西南地區“植物王國”和“動物王國”的特殊情況，我們把跨境經濟合作確立以可持續發展為基礎的生態發展模式，實現人類—生態—環境的協調發展。這種發展模式不僅是最科學最有效的，還可以打消國家對經濟建設會破壞西南地區寶貴自然資源的疑慮，更有效的促進跨境經濟合作區的批準。

　　(三)雙邊磋商、談判

　　跨境經濟合作區的建設是一項龐大而復雜的系統工程，涉及合作雙方在機制、政策、法律、產業等各個方面的對接與協調。因此，兩國省區要加強雙邊定期會晤交流機制，找準切入點共同推進項目進程，努力使兩國政府關注、支持和批準該項目，爭取雙方共同啟動建設。

　　跨境經濟合作區建設階段

　　按照跨境經濟合作區的發展過程可以劃分為三個階段，分別是啟動階段、發展階段和延伸維護階段，下面進行詳細分析。

　　第一，啟動階段。

　　在前期的可行性分析研究及雙方磋商、談判的基礎上，一旦兩國達成共識，決定共同建設跨境經濟合作區，那么合作區的建設就可以正式啟動。

　　一是兩國簽訂合作區框架協議。

　　雙方決定要共建跨境經濟合作區，那么兩國中央或區省政府就要簽訂跨境經濟合作區框架協議使其正規化，此時的建設才能取得實質性進展。

　　如：中俄—《建設中俄綏—波貿易綜合體協議》

　　中越—《關于進一步推進中國河口—越南老街跨境經濟合作區建設的框架協議》

　　中哈—《中哈關于霍爾果斯國際邊境合作中心活動管理的協定》

　　但是要特別注意的是，一般簽訂的協議只是一種管理協定，是沒有法律效力的，因此合作區建設還是要多靠雙方的努力及配合來進行。

　　當達成共識并簽訂協議以后，雙方就可按照“率先規劃、超前運作、逐步對接”的原則, 先行在雙方邊境兩側劃定相應區域, 建立跨境經濟合作區。

　　二是核心區建設。

　　核心區是由兩國邊境線各自一側的毗鄰地區構成并共同建設，并由跨境交通工具通道相互連接的封閉區域,按中國建設合作區的慣例來說，各方一般都不會超過10公里。核心區是同時具備保稅區、專用口岸等“功能整合、政策疊加”的區域，是推動兩國經貿合作規范化、規模化、市場化和國際化的跨國高端合作平臺。

　　功能定位

　　1.物流服務功能。依托口岸優勢和國際大通道的建設，發揮其物流中轉站功能，使產品能迅速的進入兩國市場，同時又可以方便地轉口去其他國家，有利于企業降低經營成本和提高競爭能力。

　　2.貨物交易功能。在跨境經濟合作區可建立大型的商品展示場館，使國內客戶不出國門就可以在區內直接地觀摩世界各國的商品，并可以在看樣后當即簽訂合同，辦理進口手續;境外客戶也可以在區內看樣后與國內企業簽訂出口合同。

　　3.產品深加工功能。核心區的產品可以利用兩國共同的優勢，進行深加工或再加工，以提高產品的流通能力和附加值。以中越邊境跨境合作區為例，可以利用中方的優勢，如中方的管理和技術、配套能力、有些原料(如焦炭、電力)、物流等，同時也可以利用越方的優勢，如越方的原產地證、勞工、礦產資源等。特別是用越南的原產地證出口有些國家，比用中國的有利，還可以規避反傾銷。

　　核心區管理模式

　　核心區是兩國海關共同特殊監管的區域。在“一站式”通關的基礎上，兩國應將“一關兩檢”進出境查驗機構退至跨境合作區入口處，進行“二線”管理，充分體現“一線放開、二線管住、區內自由、入區退稅”的政策。

　　“境內關外”的海關監管。為避免復雜的海關手續，“境內關外”是跨境經濟合作區海關監管的核心思想，大體概括為“一線放開，二線管住，區內不干預”。“一線放開”是指境外的貨物可以不受海關監管而自由進入合作區，合作區內的貨物也可以不受海關監管而自由運出境外。“二線管住”是指貨物從合作區進人國內非合作區或貨物從國內非合作區進入合作區時，海關必須依據本國海關法的規定，征收相應的稅收。“區內不干預”是指區內的貨物可以任何形式進行儲存、展覽、組裝、制造、加工、自由流動和買賣，無須海關批準，只需備案。

　　人員車輛管理。兩國公民、第三國公民及車輛可以在合作區內跨境自由流動。任何公民憑借兩國認可的有效證件，可免簽在合作區內停留一定時間，但不得進入該區以外的地方。

　　貨物往來管理。對雙方各自從國內進入合作區的貨物視同出口，實行退稅;對從合作區進入各自國內的貨物視同進口，按一般貿易稅收管理規定辦理。區域內商品之間交易不征收消費稅和增值稅。對合作區展示的進口商品，海關按保稅貨物進行監管，不需交納關稅抵押金，不受展示時間限制，只需在海關登記備案即可。對合作區與境外之間進出的貨物，除實行出口被動配額管理外，不實行進出口配額、許可證管理。

　　行政司法管理。合作區各自一側受本國的司法管轄，適用本國現行法律及有關國際條約、協議。

　　三是擴展區建設。

　　建議在建設核心區的基礎上，同時建立配套擴展區域，以輔助核心區的發展。擴展區的建設主要側重于為區域內生產要素的進一步自由流動創造條件，消除標準不統一、對人員車輛流動的限制等各種非關稅壁壘，實現區域內經濟優勢互補和資源的最佳配置，提升區域整體參與國際經濟競爭與合作的能力。經驗來說，一般擴展區的規劃面積都大于一百公里，由核心區的縱深腹地組成。重點發展區域為該區域內已有的經濟園區。擴展區域不封閉，實行雙方“計劃和規劃協調、分工合作、互惠互利”的管理模式。

　　功能定位

　　在擴展區內可重點發展加工制造業，主要包括原材料在境內以及市場在合作區的加工工業。企業可以在擴展區內方便地使用內地的技術、資金和境外的原材料組織生產，而產品則可以供應多個市場。

　　管理模式

　　擴展區的管理采取立足本區域的開放管理模式。擴展區不封閉，允許人流、物流在區域內外的自由進出，跨境按正常手續辦理。在人員車輛、產業合作、貨物往來、行政司法等方面根據合作區的實際情況，結合發展目標施行相應的促進政策和優惠待遇。

　　四是軟硬兼施，齊頭并進。

　　跨境經濟合作區并不是簡單的保稅監管區域。一方面，由于邊境地區的硬件和軟件環境不佳，必須通過基礎設施建設、政策支持、企業引導等多種方式，高起點打造地區間合作的新平臺，為產業的培育、集聚和輻射提供條件。

　　其一，硬件——基礎設施建設。

　　為適應跨境經濟區建設需要，雙方口岸急需擴大城市容量、提升城市品位，加大跨境經濟合作區的基礎設施建設。

　　交通先行

　　運輸對經濟增長和貿易至關重要，針對西南地區在口岸建設發展中面臨的交通基礎設施建設薄弱、發展基礎不牢、后勁不足等問題，借著國家大力發展交通運輸業的東風，爭取國家及上級政府的政策及項目支持，改善和提升地區的航空、交通、通訊等基礎設施水平，尤其建議在共同規劃的基礎上，通過各種合作方式，加快推進跨境高速公路和鐵路建設，解決制約內聯外通的交通“瓶頸”，從物理層面上打牢橋頭堡建設的基礎。

　　搭建平臺

　　打造現代物流系統。現代、高效的物流系統是跨境經濟合作區發展的基石，因此，跨境雙方要借鑒國內外先進的物流經驗，結合本地的實際情況，打造高效的物流系統，同時通過產生聚集效應，使眾多大型企業的物流中心集結在此，帶動區域倉儲業、運輸業、貿易業、金融業、信息業等多種服務業的發展，使合作區的發展進入快車道。

　　建設現代特色產業園區。產業園區是經濟發展的載體。邊境地區經濟發展不能再走原來的老路和傳統經濟發展模式，必須創新發展模式，不該把低端產業作為開發主導，跨境合作區應該向著高新技術開發、大宗國際商貿和金融產業發展，逐步建成新型的國際化產業園區。同時，我們還需把邊境雙方的資源型城市聯系起來，建立礦產資源尤其是稀有金屬的深加工企業，利用雙方的優勢來發展經濟。

　　完善生活配套設施

　　要保證完善的后勤配套設施，比如醫院、學校、超市等等，為合作區內的工作人員提供堅強后盾，解決后顧之憂，這樣才能保證工作的順利進行，并且可以吸引全國各地更多的管理和技術人員到園區工作。

　　其二，軟件要求。

　　管理機構建設

　　建議跨境雙方共同成立邊境地區管理委員會，由雙方交通、海關、公安、邊防、檢驗檢疫、口岸、商務等單位共同組成。雙方管理委員會實行經常性會晤，相互配合，協調有關部門的工作，以形成一套行之有效的規章制度，共同處理跨境經濟合作區的困難和問題。

　　爭取國家批準和優惠政策

　　合作區建設的困境在于規劃尚未得到兩國中央政府的批準，因此雙方要力爭此規劃得到國家批準。屆時，以邊境貿易帶動為主的單一發展模式就可轉變為以貿易、投資、加工制造等協同帶動的綜合發展模式。

　　同時，要爭取國家對跨境經濟合作區口岸在稅收、出入境、通關便利化、口岸基礎設施建設等方面給予優惠政策，對合作區內的企業在貸款、土地、工商管理、出入境管理等方面也給予優惠政策。同時爭取相關免稅、轉移支付、跨境結算、外商待遇、境內關外等多種特殊政策。爭取各方的投資

　　部分跨境經濟合作區投資一覽：

　　憑祥-同登跨境經濟合作區——聯合國聯合開發計劃署

　　中哈霍爾果斯邊境合作中心——國家財政撥款

　　GMS跨境次區域經濟合作區——亞洲開發銀行

　　上萊茵跨境經濟合作中心———歐洲區域基金

　　由上可以看出，幾乎所有的跨境經濟合作區都得到了包括由中央及地方政府、基金、銀行等的注資，這大大促進了經濟合作區的建設。因此，在合作區建設的過程中，要積極爭取聯合國開發計劃署及國家政策資金等渠道的支持。例如，聯合國開發計劃署支持跨境經濟合作區建設, 并設有支持區域發展的專項資金。國家商務部也正在醞釀出臺具體舉措支持沿邊地區跨境經濟合作區建設。

　　五是堅持項目主導。

　　在跨境經濟合作區的建設過程中，以項目為主導的，實行多目標協同開發的模式要貫穿始末。因為只有這種建設方式，才能最大限度調動雙方政府及企業的積極性，加強雙邊的聯系，互動，更好的協調各方的利益。并能使次區域合作中的各國經濟互補性得到最大的發揮，資源得到最優化的配置。

　　第二，發展階段。

　　當出口加工區、互市貿易區，先進物流系統及特色產業園等合作平臺不斷健全，作用進一步凸顯;國際通道建設進展順利;配套設施不斷健全的時候，就可以繼續進行跨境經濟合作區的全面建設了。

　　發展階段主要包括兩個方面：發揮經濟合作區的輻射效應，“點、線、帶”逐層推動，帶動周邊區域快速發展;大力實行招商引資策略，吸引各地企業加盟。

　　一是“點、線、帶”的經濟發展方式。

　　將經濟合作的范圍擴展到整個州和區省范圍內，作為跨境經濟合作區的延伸區域。選取鄰近區域的口岸和工業園區，共建貿易和工業產業相互促進發展的經濟合作區。重點發展產業合作，利用產業發展存在的層次梯度和互補性的有利條件，選擇雙方的優勢產業互補合作，全面促進經濟和社會發展。通過“點”，發展到“線”，然后從線擴展到交界的整個“帶”，通過產業輻射效應全面拉動邊緣交界地帶的經濟發展，從而成為雙邊經貿合作的先驅。

　　二是招商引資，做大做強。

　　跨境經濟合作區可以產生巨大的邊界聚集效應，通過吸引投資反過來又可以帶動邊境商貿的發展。中越泰三國的企業在邊境地區的崇左市合資建立發電廠，就產生了很好的邊界聚集效應。該電廠的用煤從越南進口，生產的電又有部分出口越南。這是一個典型的投資帶動貿易的例子。因此，經濟合作區要大力吸引外商投資，對企業采取各種優惠政策在吸引投資目標上, 以我國沿海地區率先發展起來的物流業企業和制造業企業為主, 主要承接我國沿海地區的產業轉移; 積極吸引東北亞國家及歐美等國家的企業來此投資;大力扶持引導本地企業的發展壯大。

　　對于比較大型的，或者倡議性的投資，這種投資一般是由實力特別強的大公司或由政府牽頭或是與政府相關的企業進行，可以以分發原始股或給予建成后長期獲得利潤分紅的形式，來吸引其投資。

　　對于一般的生產性企業，也要給予盡可能優惠的貿易及稅收政策，廉價提供土地及三年免營業稅等優惠政策，來盡最大可能的吸收各方注資。

　　第三，延伸維護階段。

　　當跨境經濟合作區的建設日新月異的時候，我們還要進行合作區的維護和繼續建設，確保合作區的順利運行和不斷發展。

　　一是建立跨境經濟合作區發展基金。

　　雙方政府或非政府組織及企業可以建立基金組織，來進行各方面的研究及進展工作，輔助經濟合作區的建設和發展。從建設實例來看，幾乎所有的跨境經濟合作區的建設都通過各種渠道和方式建立了基金組織，為合作區的發展提供了強大的后盾。

　　二是促進人文融合。

　　跨境合作強調人文融合,文化的協調和管理是跨境合作的重要內容。跨境合作不僅僅是硬件方面的建設,更重要的是區域內文化的交融,人們的文化認同了,關系融洽了,將合作發展變成自己的意愿并自覺為之努力,跨境合作才能順利實現。建議在可行的情況下，通過開展區域各國間教育、文化、環保、文學藝術等方面的交流和融合，搭建政府、學術機構、企業和民間的開放式研究、人文溝通的橋梁，提高共同建設跨境合作的層次。