摘要：我國的貧困治理體系具有結(jié)構(gòu)性與系統(tǒng)性，以人民為中心的政治邏輯、以科層制為載體的行政邏輯與以多元參與為模式的行動(dòng)邏輯分別主導(dǎo)宏觀架構(gòu)、中觀政策制定實(shí)施以及基層具體執(zhí)行層面。然而，三維邏輯之間的區(qū)隔性易產(chǎn)生碎片化扶貧困境。通過整體性思維將工具理性與價(jià)值理性相結(jié)合，有助于化解三維邏輯之間的區(qū)隔，更有助于推進(jìn)逆“碎片化”整體性扶貧。

　　關(guān)鍵詞：貧困治理；三維邏輯；科層制；整體性思維

　　消除貧困是世界各國共同面臨的重大課題，2019年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)之所以授予阿比吉特·班納吉、埃絲特·杜弗洛以及邁克爾·克雷默三位學(xué)者，就是為了表彰他們?cè)跍p輕全球貧困方面的實(shí)驗(yàn)性做法。黨的十八大以來，我國的脫貧攻堅(jiān)取得了決定性成就，交出了一份令世人震撼的脫貧成績單，貧困人口從2012年年底的9899萬人減到2019年年底的551萬人，貧困發(fā)生率由10．2％降至0．6％，區(qū)域性整體貧困基本得到解決。［1］這既是特色貧困治理制度優(yōu)勢(shì)的表現(xiàn)，也蘊(yùn)含了豐富的話語、智慧，體現(xiàn)出積極參與全球治理的大國擔(dān)當(dāng)。正如世界銀行于2018年發(fā)布的《系統(tǒng)性國別診斷》中所指出的：“在快速經(jīng)濟(jì)增長和減少貧困方面取得了史無前例的成就”。截至2018年年末，我國貧困人口累計(jì)減少8200多萬，減貧速度明顯快于全球。世界銀行發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，按照每人每天1．9美元的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，從1981年末到2015年末，我國貧困發(fā)生率累計(jì)下降了87．6個(gè)百分點(diǎn)，年均下降2．6個(gè)百分點(diǎn)，同期全球貧困發(fā)生率累計(jì)下降32．2個(gè)百分點(diǎn)，年均下降0．9個(gè)百分點(diǎn)。［2］

　　一、我國貧困治理體系中的三維邏輯

　　脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是黨的十九大提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，對(duì)于實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)、建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有重大意義，但“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)不是輕輕松松一沖鋒就能打贏的，從決定性的成就到全面勝利，面臨的困難和挑戰(zhàn)依然艱巨，決不能松勁懈怠”。［3］實(shí)踐中，我國的貧困治理體系呈現(xiàn)出明顯的層級(jí)性：宏觀上，黨設(shè)計(jì)貧困治理的頂層架構(gòu)；中觀上，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及各部委領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)政府制定實(shí)施貧困治理政策；微觀上，基層政府具體落實(shí)貧困治理政策，社會(huì)積極參與。

　　（一）以人民為中心：貧困治理頂層設(shè)計(jì)的政治邏輯

　　在馬克思、恩格斯看來，社會(huì)主義制度與資本主義制度的差異是導(dǎo)致人民貧困的制度根源。“一切社會(huì)貧困、精神屈辱和政治依附的奴役基礎(chǔ)”［4］存在于資本主義制度的基因中，因此人民貧困的原因“應(yīng)當(dāng)?shù)劫Y本主義制度本身中去尋找”。［5］社會(huì)主義制度則不同，其以實(shí)現(xiàn)所有人的共同富裕為目標(biāo)。代表大多數(shù)人的利益是馬克思主義政黨區(qū)別于其他一切政黨的本質(zhì)屬性，共產(chǎn)黨人從黨成立之日起就確立了為天下勞苦人民謀幸福的目標(biāo)。［6］黨的十六大以來，黨明確提出大力推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)，解決農(nóng)村人口的溫飽問題。黨的十八大以來，黨明確提出建成全面小康社會(huì)需要首先解決現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)①下的絕對(duì)貧困問題，貧困治理成為“四個(gè)全面”倡議布局的核心要義，“精準(zhǔn)扶貧”“脫貧攻堅(jiān)”等詞匯多次出現(xiàn)在文件中。新時(shí)代，我國消除農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的目標(biāo)基本完成，即將進(jìn)入消除相對(duì)貧困的治理階段。今后的貧困治理倡議就是要通過進(jìn)一步完善系統(tǒng)性、層級(jí)性的貧困治理體系，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，逐步解決貧困人口的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療等難題，特別是要完善農(nóng)村低保政策，兜住脫貧的底線，在加大脫貧力度的同時(shí)提高貧困人口自身的發(fā)展能力。

　　（二）以科層制為載體：貧困治理政策制定實(shí)施的行政邏輯

　　公共行政學(xué)將科層制定義為一種以專業(yè)化分工、層級(jí)節(jié)制和按章辦事為主要特征的理性組織。［7］在我國，科層制作為聯(lián)系與社會(huì)的橋梁始終是治理的主要組織載體，［8］呈現(xiàn)出典型的“條”（橫向部門化）、“塊”（縱向?qū)蛹?jí)化）特征，機(jī)構(gòu)設(shè)置上下對(duì)口，層級(jí)間職責(zé)同構(gòu)。具體到貧困治理中，表現(xiàn)為政府主導(dǎo)扶貧工作。層面，1986年5月16日貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，1993年12月28日更名為扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)各部委職能，并通過雙首長負(fù)責(zé)、壓力層層傳遞和考核問責(zé)機(jī)制將領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制具體化，［9］同時(shí)向貧困村選派第一書記，發(fā)揮引領(lǐng)作用。地方層面，各級(jí)政府在扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及各部委領(lǐng)導(dǎo)下制定實(shí)施貧困治理政策，以行政體制和行政服務(wù)來貫徹執(zhí)行政治要求與政治意志。［10］特別是市級(jí)政府要積極貫徹落實(shí)上級(jí)扶貧精神，根據(jù)扶貧進(jìn)展不斷進(jìn)行部門協(xié)調(diào)與資源供給，從經(jīng)費(fèi)劃撥、協(xié)調(diào)參與、職能明確等方面為貧困治理提供支持。

　　二、我國貧困治理體系的區(qū)隔化困境

　　現(xiàn)實(shí)中，我國貧困治理體系的三維邏輯具有差異性，一定程度上影響了總體治理效果，具體表現(xiàn)為政治邏輯、行政邏輯與行動(dòng)邏輯之間的相互區(qū)隔。

　　（一）政治邏輯與行政邏輯的區(qū)隔

　　公共行政學(xué)認(rèn)為，科層制是工具理性的集中體現(xiàn)，其依據(jù)職能、職位的分工分層以規(guī)則進(jìn)行管理和組織，專注層級(jí)的功能與效率，淡化行政的意識(shí)形態(tài)色彩及理念價(jià)值在政策執(zhí)行中的作用，注重對(duì)行政效率與行政功能的考量，一定程度上成為非人格化的行動(dòng)機(jī)器，這是任何一個(gè)現(xiàn)代化都無法回避的現(xiàn)實(shí)。在我國，馬克思主義政黨的性質(zhì)與中華傳統(tǒng)文化共同形塑了集權(quán)式的政治形態(tài)。然而，集權(quán)式政治形態(tài)的突出特點(diǎn)是關(guān)注目標(biāo)與結(jié)果導(dǎo)向，由此也衍生出以目標(biāo)為導(dǎo)向的政治邏輯與以工具為導(dǎo)向的行政邏輯的區(qū)隔。具體到貧困治理中，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)、解決現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困人口問題是當(dāng)前貧困治理的主要目標(biāo)，而扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及各部委面對(duì)新形勢(shì)、新問題，其專業(yè)精神尚處于形塑階段，一些扶貧領(lǐng)域還未涉及或涉及不深，使得部分扶貧項(xiàng)目審批與資金撥付推進(jìn)緩慢。

　　組織學(xué)認(rèn)為，以科層制為代表的常規(guī)機(jī)制與動(dòng)員機(jī)制是兩個(gè)相互替代的治理機(jī)制，存在內(nèi)在的緊張與不兼容性。［12］所謂“運(yùn)動(dòng)性”治理（亦稱“運(yùn)動(dòng)式”治理），是指治理主體運(yùn)用自身資源打破常規(guī)程序?qū)ι鐣?huì)重大問題或難題進(jìn)行“運(yùn)動(dòng)式”專項(xiàng)整治的方式，［13］能夠最大限度調(diào)動(dòng)人力、財(cái)力、物力等資源進(jìn)行行政活動(dòng)，［14］有效克服部門之間因“條”“塊”設(shè)定而出現(xiàn)踢皮球現(xiàn)象。近年來，我國財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金以平均每年超過100億元的速度在增加，［15］為重點(diǎn)貧困縣提供了巨額補(bǔ)貼。同時(shí)，黨通過駐村扶貧、派駐第一書記、巡視、督查等形式試圖打破科層制對(duì)扶貧治理工作不利的制度因素和組織因素。但是，科層制根深蒂固的行政體制、組織機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度使得扶貧治理任務(wù)需逐級(jí)下達(dá)，責(zé)任層層分解，一定程度上抑制了“運(yùn)動(dòng)性”治理的啟動(dòng)與運(yùn)轉(zhuǎn)，延緩了扶貧工作的整體推進(jìn)。

　　（二）行政邏輯與行動(dòng)邏輯的區(qū)隔

　　科層組織是公共部門完成行政任務(wù)的基本組織形態(tài)，［16］科層制確定了組織的物理結(jié)構(gòu)，又建構(gòu)了組織行為，在工業(yè)化大生產(chǎn)背景下為復(fù)雜的組織管理活動(dòng)提供了簡潔的工具。然而，與私營部門相比，公共部門面對(duì)更加復(fù)雜的治理對(duì)象，隨著組織環(huán)境不斷發(fā)生變化，公共部門的行政任務(wù)極具模糊性，具體表現(xiàn)在目標(biāo)設(shè)定、規(guī)則制定、角色職責(zé)等方面。貧困治理中，一方面，不同區(qū)域、層級(jí)的政府面臨的發(fā)展問題及民生訴求各有不同，對(duì)于“創(chuàng)新”“幸福”“小康”等主觀性較強(qiáng)的政策目標(biāo)，應(yīng)該做什么、如何做、何時(shí)做也有不同的答案，這極易造成基層治理行動(dòng)的失范；另一方面，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及各部委、各省市政府嚴(yán)格遵循行政邏輯，強(qiáng)調(diào)治理過程的規(guī)則性與程序性，要求基層政府以相關(guān)制度與政策為行動(dòng)依據(jù)，在確保扶貧工作循序漸進(jìn)開展的同時(shí)也使得“文牘主義”“部門主義”等現(xiàn)象成為可能。事事做到有文件可查在一定程度上會(huì)導(dǎo)致扶貧工作進(jìn)展緩慢，過于強(qiáng)調(diào)部門分工與權(quán)責(zé)也容易造成部門之間配合及扶貧資源整合出現(xiàn)脫節(jié)。而在基層政府的行動(dòng)邏輯中，依據(jù)扶貧工作的特點(diǎn)不斷調(diào)整治理方法可能比一味遵守規(guī)章制度更有效果，尤其是面對(duì)扶貧治理中出現(xiàn)的突發(fā)、偶發(fā)的不確定因素，沒有例行經(jīng)驗(yàn)可循，創(chuàng)新型的思維與手段必然會(huì)突破原有的制度規(guī)范。如新冠肺炎疫情導(dǎo)致部分已脫貧人口返貧，如何幫助其迅速脫貧，“電商”“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”等形式可能比既有的扶貧方法成效更大。

　　三、我國貧困治理的整體性思維

　　整體性政府理論主張通過縱向與橫向的相互協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)有效的政府治理，各層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)能夠聯(lián)合使用稀缺資源，促進(jìn)不同利益主體之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。［18］整體性治理是對(duì)整體性政府理論的深化，其以“跨界合作”為核心理念，以“協(xié)調(diào)”與“整合”為關(guān)鍵要素，是對(duì)新公共管理中部門分化與本位主義的回應(yīng)。新時(shí)代，“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)既體現(xiàn)了人民的共同心愿，也意味著我國必須在脫貧攻堅(jiān)的偉大戰(zhàn)斗中取得勝利。筆者認(rèn)為，貧困治理應(yīng)通過整體性治理實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的有機(jī)結(jié)合，打破政治邏輯、行政邏輯、行動(dòng)邏輯之間的區(qū)隔，以如期全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

　　（一）加強(qiáng)貧困治理頂層設(shè)計(jì)

　　扶貧開發(fā)事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)人民福祉，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)長治久安，事關(guān)我國國際形象。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措，是體現(xiàn)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要標(biāo)志，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下擴(kuò)大國內(nèi)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑。在扶貧的路上，不能落下一個(gè)貧困家庭、丟下一個(gè)貧困群眾。黨的十八屆五中全會(huì)從實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)出發(fā)，明確到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全都摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。習(xí)書記總書記在會(huì)上重點(diǎn)回答了“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”三個(gè)關(guān)鍵性問題，為如何做好脫貧攻堅(jiān)工作做出了“頂層設(shè)計(jì)”。做好扶貧工作，最基礎(chǔ)的是要實(shí)實(shí)在在地把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，真正了解和掌握貧困地區(qū)發(fā)展的“癥結(jié)”和貧困群眾的“困根”。［19］一方面，應(yīng)以協(xié)作信任為原則運(yùn)用整體性思維構(gòu)建貧困治理框架，至少要包括貧困人口識(shí)別、貧困幫扶、扶貧管理以及扶貧考核四個(gè)環(huán)節(jié)，四個(gè)環(huán)節(jié)要環(huán)環(huán)相扣；另一方面，應(yīng)對(duì)扶貧組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，構(gòu)建價(jià)值協(xié)同機(jī)制、信息共享機(jī)制以及誘導(dǎo)動(dòng)員機(jī)制，將政治邏輯的價(jià)值導(dǎo)向、行政邏輯的信息溝通、行動(dòng)邏輯的通力合作融為一體，協(xié)調(diào)多元行動(dòng)者的利益關(guān)系。

　　（二）完善貧困治理制度體系

　　消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是黨的重要使命。為此，要加快建立健全覆蓋全民的、科學(xué)規(guī)范有效的貧困監(jiān)測和預(yù)警體系，包括貧困指標(biāo)的設(shè)定、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、數(shù)據(jù)采集分析和預(yù)報(bào)等內(nèi)容；逐步完善貧困響應(yīng)機(jī)制，建檔立卡，保證能夠到戶、到人地準(zhǔn)確了解貧困狀況和脫貧需求；完善資源籌集和傳遞機(jī)制，注重調(diào)動(dòng)各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面的力量，籌集貧困者所需要的多樣化資源，提高資源傳遞效率；強(qiáng)化內(nèi)生動(dòng)力培育機(jī)制，扭住教育這個(gè)脫貧致富的根本之策，實(shí)現(xiàn)扶貧與扶志扶智相結(jié)合、輸血造血相結(jié)合、物質(zhì)資本積累與人力資本提升相結(jié)合、公共基礎(chǔ)設(shè)施與個(gè)人經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)相結(jié)合；完善扶貧監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，加大第三方評(píng)估力度，科學(xué)評(píng)估扶貧效果，保障扶貧資源能夠有效傳遞、合理分配并發(fā)揮作用；提升精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧能力，進(jìn)一步發(fā)揮包括社會(huì)工作者在內(nèi)的多種專業(yè)人員的作用，促進(jìn)信息公開，實(shí)現(xiàn)扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)的基本要求，切實(shí)提高扶貧實(shí)效。［20］

　　【參考文獻(xiàn)】

　　［1］人民網(wǎng)評(píng)：全部脫貧的鄭重承諾，必須如期實(shí)現(xiàn)［EB／OL］．人民網(wǎng)．

　　［2］習(xí)書記．在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話［EB／OL］．人民網(wǎng)．

　　［3］馬克思恩格斯全集（第16卷）［M］．北京：人民出版社，1964：15．

　　陳平