內(nèi)容提要：重大危機決策是一個多層級、多環(huán)節(jié)的復合決策鏈?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。決策層、指揮層與行為層共同構成了這個復合決策鏈的行為主體，并在定策、施策和評策各環(huán)節(jié)發(fā)揮各自的作用?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。然而在現(xiàn)實操作層面，重大危機決策鏈作用的有效發(fā)揮還要受決策體制和決策結構中一些固有矛盾的限制和約束，需要從價值融入、信息嵌套、資源整合等方面進一步完善，實現(xiàn)決策鏈與價值鏈、信息鏈、資源鏈的有機統(tǒng)一。

　　關鍵詞：重大危機 決策鏈 風險社會 決策周期

　　一、問題的提出

　　全球蔓延的新冠肺炎疫情使政府重大危機決策成為社會各界關注的焦點。基于不同的國家制度和決策體制，世界各國政府應對此次疫情的措施和手段各不相同，取得的效果也有著十分明顯的差異。與常規(guī)決策相比，重大危機決策屬于非常規(guī)性、非程序性決策，有高風險、目標復雜、時間緊迫、影響深遠等一系列特征。重大危機決策打破了決策者常規(guī)情境下的決策模式，“省去了決策中的某些‘繁文縟節(jié)’”［1］，在某種程度上會對整個危機情境及事態(tài)的發(fā)展進程起到?jīng)Q定性甚至是扭轉性的作用。著名政策科學家葉海卡·德羅爾在《逆境中的政策制定》中指出：“危機應對（危機決策）對許多國家具有極大的現(xiàn)實重要性，對所有國家則具有潛在的至關重要性。危機越是普遍或致命，有效的危機應對就越顯得關鍵。危機中作出的決策非常重要而且大多不可逆轉。”［2］

　　自2003年SARS以來，我國一直十分重視公共危機決策和應急管理，并于2018年成立了專門的應急管理部。黨的十九屆四中全會提出，要健全公共安全體制機制，“構建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動的應急管理體制，優(yōu)化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力。”作為應急管理的中心環(huán)節(jié)，危機決策尤其是重大危機決策涉及的層級和部門很多，需要運用的資源和要素也很多，形成了一個較長的危機決策鏈條。從主體看不僅包括中央層面的黨政決策系統(tǒng)（決策層），而且包括地方政府（指揮層）和基層政府（行為層）等諸多行政主體都要參與其中；從內(nèi)容看不僅包括了危機發(fā)生后的決策制定（定策），而且包括決策執(zhí)行（施策）和決策的監(jiān)督評價反饋（評策）等諸多環(huán)節(jié)，是一個十分復雜的巨系統(tǒng)。在這個復雜的巨系統(tǒng)中，各種價值偏好、信息情報、資源能量、行動方案等要素穿插其中，在不同的層級與決策主體產(chǎn)生不同作用的結合，對整個危機管理起到推動作用。

　　那么，當重大危機事件來臨，在紛繁復雜的決策目標與巨大的決策壓力之下，各類決策參與者是如何發(fā)揮各自的功能，形成有效的決策鏈呢？在這個決策鏈上，不同層級決策者所依據(jù)的決策要素是什么？有哪些限制條件？是如何演進的？本文借助結構功能分析法，試圖為這些問題構建一個初步的分析框架。

　　二、風險周期與重大危機決策鏈的形成

　　我們的社會坐落在“文明的火山上”，在享受文明進步和科技發(fā)展帶來的便利的同時，也必須承受一些不確定的風險與前途不明的未知。危機是現(xiàn)代社會的常態(tài)，從自然災害到重大安全事故，從恐怖襲擊到網(wǎng)絡黑客攻擊，從急性傳染病到金融危機，現(xiàn)代社會公共危機的種類繁多。正如貝克在《風險社會》中談到的那樣，“現(xiàn)代社會是一個風險社會，異常的情況屢見不鮮，并有演變?yōu)槲ｋU的可能”［3］。從一般意義上，危機可以理解為“由明顯抵觸的社會力量之間的沖突導致的緊張狀態(tài)”［4］或“對國家體制、社會秩序、社會成員的生命財產(chǎn)以及社會整體利益、社會基本價值觀帶來的根本性威脅”［5］。而危機決策是以政府為主的各級決策者對這些“緊張狀態(tài)和根本性威脅”做出的政治化的反應。不管是危機還是危機決策，都有其產(chǎn)生發(fā)展延續(xù)的過程與周期，這構成了危機決策鏈的理論基礎。

　　重大危機與一般性的公共危機相比，其破壞性更強、影響范圍更廣、處置難度更大。而重大危機卻不是一開始就對社會生產(chǎn)生活秩序產(chǎn)生巨大威脅的，它有一個發(fā)展變化的過程，“如同生命一樣，從誕生、成長、成熟直到衰亡，危機發(fā)展的各個階段，都呈現(xiàn)出不同的特征，在進行危機決策時，可以根據(jù)這些特征來識別危機發(fā)展的階段”［6］。重大危機決策的基本思路就是從危機的類型和危機生命周期切入，確立“分級、分類、分期”的基礎性框架，進而構建以“一案三制”為核心的政府危機管理和決策體系。對應不同危機的發(fā)展階段和特征，重大危機決策也不能僅僅局限于危機發(fā)生后的短暫的決策方案制定與選擇，而應該有更長期的時間縱深，包括決策方案制定、方案抉擇、執(zhí)行實施、監(jiān)督評價與反饋修正等多個步驟在內(nèi)的決策全過程。因此，重大危機決策絕不是哪一個層級的單一決策，也不是哪一個環(huán)節(jié)的孤立決策，而是由多個層級決策構成的環(huán)環(huán)相扣的復合決策鏈。

　　客觀來講，重大危機情境挑戰(zhàn)了政府治理的極限，決策者面臨的都是兩難抉擇，“沒有萬全之策”，必須有所側重。

　　（一）決策層：價值引領決策

　　從危機決策模式來看，我國呈現(xiàn)出明顯的等級制特征，重大危機決策在黨政兩套決策系統(tǒng)中依次進行，其中處于核心和領導地位的是黨的決策系統(tǒng)——即黨的領導人和領導集體，而居于外部的各級政府組織貫徹執(zhí)行黨的各項決議和命令，二者形成有機的雙向互動。在重大危機情境之下，涉及全局和根本的“倡議性決策”（strategic crisisdecision）［7］一般是由黨中央與中央政府做出的。作為最高的決策層級，倡議決策層是重大危機處置的最高領導系統(tǒng)，它是救助、減緩、化解危機的重要保證。黨政聯(lián)動為基礎的決策模式在重大危機處置中居于核心地位，它實質(zhì)上體現(xiàn)了國家最高政治層的倡議決策能力和危機應變能力。

　　相比其他決策層級，高層決策者更多地關注重大危機決策的倫理特性，更多關注價值層面的因素——秩序、安全、穩(wěn)定、公平等。在重大危機時刻，政策價值取向的選取是與政權性質(zhì)與政黨性質(zhì)緊密相聯(lián)的，從本質(zhì)上具有同一性。在此次疫情初期，黨中央國務院多次強調(diào)要把人民群眾的生命安全和身體健康擺在首位，生命重于泰山，人民至上、生命至上的終極價值始終引領著決策方向。

　　（二）指揮層：信息驅動決策

　　所謂戰(zhàn)術指揮層，是重大危機決策的實際指揮操作系統(tǒng)，就是在地方政府這個層級，將具有危機處置職責和能力的機構和部門（公安、武警、衛(wèi)生、消防、電力、交通等）整合起來納入一個統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)，發(fā)揮綜合調(diào)度的作用。我國正處在應急管理的轉型期，自2018年國務院機構改革在中央層面成立應急管理部后，各個地方也紛紛成立了應急管理部門，但由于各類應急職能還未充分整合，各層級應急管理部門的作用并未充分發(fā)揮。當重大危機來臨時，經(jīng)常需要成立專門的綜合協(xié)調(diào)機構和聯(lián)動機制。

　　在重大危機決策中，戰(zhàn)術指揮層更貼近危機實際情況，可為決策層提供可靠的數(shù)據(jù)和情報參考，可把決策目標分解成一個個微觀的決策任務，同時，它也可傳達倡議決策層的命令和指令。與倡議決策層較多關注倫理與考慮價值不同，戰(zhàn)術指揮層更多的是對各種信息情報的甄別、整合與利用。“信息是危機決策的核心要素和重要基礎”［8］，對信息的技術分析通常是非常重要的決策變量，直接關系著微觀決策空間的決策效果。在危機決策的指揮系統(tǒng)中，情報要發(fā)揮“感應器”“轉化器”與“保護器”的作用［9］，使信息介入成為一種現(xiàn)實、一種制度和一種決策和執(zhí)行必須依靠的手段［10］。從大量的危機管理實踐可以看出，決策鏈在某種程度上就是信息鏈，信息的搜集整理、識別預警、分析傳遞貫穿于指揮層定策、施策與評策的全過程。

　　三、重大危機決策鏈面臨的現(xiàn)實困境

　　雖然不同的決策層級所處位置不同，關注的決策要素也各有側重，但均在重大危機決策鏈中發(fā)揮著十分重要的作用。決策層關注價值——決策好不好；指揮層關注信息——決策對不對；行為層關注資源——決策行不行。不同層級的決策主體相互配合，拉緊決策環(huán)節(jié)，促進了重大危機有效決策鏈的形成。但與此同時，一些固有的矛盾仍然制約著重大危機決策的科學性。

　　（一）集權與分權的矛盾

　　重大危機決策鏈涉及從中央到地方的一系列決策層級和眾多微觀決策空間，是分權還是適度集權有利于提高危機決策效果，是我們必須探討的首要問題。學界對此的討論意見不一，傳統(tǒng)的、主流的觀點認為基于協(xié)調(diào)與效率的需要，重大危機決策應適度集權，危機決策情境是內(nèi)在的、集權性的，集權應成為危機響應的主導模式［11］。然而，近年來基于大量案例的經(jīng)驗性研究表明，集權決策在很大程度上會導致危機決策反應滯后，喪失危機決策的“黃金期”［12］。這是由于決策權高度集中在上層，而上層由于距離事發(fā)現(xiàn)場較遠，獲取信息渠道有限，以及信息傳遞中各種失真現(xiàn)象的存在，使得他們經(jīng)常缺乏充分的信息而未能及時做出適應性的決策。另外，集權決策在很大程度上會使下層決策者在危機面前不作為。基于此，集權決策受到了日益強烈的質(zhì)疑與批評，有的學者提出“危機決策權應該從科層制的頂端向下轉移，第一響應者應該具備更多的決策權”［13］。與集權體制相比，分權體制在危機情境下具有更大程度的優(yōu)越性，主要是賦予基層管理者更多的決策權，即他們具有更大程度的自由裁量權。當基層管理者具有危機處置的自由裁量權時，不僅可以克服因集權體制所帶來的上下層級沖突、決策滯后性以及無效性，更為重要的是可以最大限度地調(diào)動他們的主動性與積極性，確保其能夠根據(jù)實際情況，快速、有效地做出適應性的決策，進而控制危機事態(tài)的發(fā)展。但是，在面對重大危機時，即使最有能力與經(jīng)驗的人都很難做出決策，更不用說基層管理者，他們通常很少具有充分的知識、精力與資源來應對這些挑戰(zhàn)，盡管他們具有充分的自由裁量權，但是卻很難有效地使用這些權力，通常將自己的注意力集中在非常有限的問題與方案上。

　　（二）危機情勢多變與穩(wěn)定的決策結構之間的矛盾

　　重大危機有一個十分顯著的特征，那就是危機情勢的多變性，“重大危機是一種嚴重威脅社會系統(tǒng)的基本結構或者基本價值規(guī)范的形勢，在這種形勢中，決策集團必須在很短的時間內(nèi)，在極不確定的情況下作出關鍵性決策”。［14］各級決策者面臨的是“危機狀態(tài)、影響和反應的不確定”，是一種“長期持續(xù)的充滿變數(shù)的狀態(tài)”［15］，必須在“可以感知的時間壓力”和“相當有限的資源約束”下做出快速反應和重大決策。重大危機的多變性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：情勢瞬息萬變；危機決策的時間緊迫；社會公眾和媒體強烈的政策訴求對決策者構成的社會壓力和輿論壓力；決策者的非常規(guī)決策能力限制；危機發(fā)展期的周期性、動態(tài)性、模糊性和多變性造成的信息有限（信息不完全、信息不及時、信息不準確）；決策資源分布的不均衡；等等。

　　與重大危機情勢多變相比，我們的決策模式和決策結構則是相對穩(wěn)定的，是一種“固定化的”（mechanistic）權力結構，并不能完全適應危機情境的復雜性和多變性，往往會造成決策滯后的現(xiàn)象。現(xiàn)行的危機決策體制根本上還是層級制的，從倡議決策層、戰(zhàn)術指揮層再到行為層，被分割成了多個獨立的決策空間，情報并不完全對等，權責也并未完全厘清，極大地影響了決策的效率與效果。“當今的政策制定系統(tǒng)在分析判斷上存在許多固有的無能，如組織傳統(tǒng)習慣的制約，已有認知模式的局限，官僚政治的影響，對以往經(jīng)驗的迷信等等。”［16］而且在現(xiàn)實中，各級決策者尤其是現(xiàn)場指揮層由于所處環(huán)境極度不確定，“他們的決策會受到受害者、新聞媒體、幸存者及其他人的干擾，在和其他人一樣經(jīng)歷了焦急、失落、恐懼和無奈之后，其決策難免失于冷靜”。［17］換言之，現(xiàn)有決策結構依然受層級關系、條塊分割、信息不對稱、權責不對等、過度問責等體制性障礙的影響，更多地依賴決策者的固有習慣和經(jīng)驗判斷，容易陷入“主觀盲思”，從而制約危機決策效果和資源的有效調(diào)配。

　　四、重大危機決策鏈的演進趨勢

　　重大危機決策是由多層級決策主體參與互動的復合決策鏈，各個決策層級要進行倡議性聯(lián)動，有效進行組織準備、情報干預和資源調(diào)度，構建決策鏈與價值鏈、信息鏈、資源鏈的有機融合，推進決策結構的扁平化、決策方式的智能化和決策參與的多元化。

　　（一）價值融入：決策結構的扁平化

　　從前文對我國危機決策的分析可知，倡議決策層更多的是做宏觀的政策指引和價值決斷，而具體的危機決策和處置工作主要由戰(zhàn)術指揮層與行為層來完成。在這當中，一些體制性的矛盾在一定程度上制約了現(xiàn)有危機決策的反應速度。就像簡·芳汀教授強調(diào)的那樣，“我們的挑戰(zhàn)不是來自于技術能力，而是來自體制障礙、組織分歧和政治分歧”。這些重大分歧的最終解決需要價值認可，需要具有同一性的價值鏈與決策鏈上的有效融合。

　　價值引導行動，要實現(xiàn)價值在決策鏈上的有效傳遞，就需要縮短決策鏈條、減少決策環(huán)節(jié)，對決策模式進行重新整合和流程再造，形成扁平化的決策結構。傳統(tǒng)的重大危機決策是層級制的，上行層層匯報請示、下行層層傳達落實，極大限制了下層決策主體的積極性和創(chuàng)造性。而重大危機“由于時間緊迫需要快速決策，通常都不會采納大規(guī)模組織決策方式，而采用小團體決策模式。從決策表決方式來看，危機決策通常很難采用全體一致規(guī)則，而比較多的采用多數(shù)制，有時甚至會采用個人決斷制”。［20］扁平化的決策結構要求根據(jù)風險等級和危機周期對下級進行充分授權，低等級的危機可以直接交由地方政府進行決策，地方政府只需要將決策的結果和方案向上報備給中央政府即可，這大大減少了應對低等級危機的時間，能及時將風險和危機化解在“萌芽”狀態(tài)，防止低等級危機轉化為更高等級的危機。而對于那些高等級或高威脅的風險，需要在充分整合各方意見尤其是專家意見的基礎之上，建立權責對等可循環(huán)的決策機制，構建中央與地方的應急聯(lián)動機制，克服決策中的體制性障礙。

　　（二）信息嵌套：決策方式的智能化

　　不管對哪個層級的決策者而言，信息情報都顯得尤為重要，“情報過程與決策過程是相互嵌套的”［21］?‍‌‍?‍‌‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍?‍‌‍?‍‌??‍?‍?‍‌‍?‍?‍?‍‌‍‌‍‌‍‌‍?‍‌‍?‍???‍?‍?‍?‍?‍?‍?‍‌‍?‍‌‍?‍‌‍‌‍‌‍?。而在現(xiàn)行的危機決策模式中，信息并沒有完成這個嵌套的功能，信息是飄浮在決策上方的，“你需要什么，我提供什么”，這種傳統(tǒng)的基于需求的信息服務理念并不能適應重大危機決策的需求，并不能給決策者提供科學有效的決策參考。信息需要更加主動，這就是所謂“信息嵌套”——信息貫穿于決策制定、決策執(zhí)行和決策評估反饋的全生命周期，從風險識別、危險預警、應急決策、執(zhí)行落實到監(jiān)督反饋都需要信息的主動參與和協(xié)助。定策時，信息幫助決策者提供“如何去做”的建議；施策時，信息對整個過程進行干預控制，及時監(jiān)督修正偏離目標的決策執(zhí)行；評策時，對決策結果進行批判性反思，總結復盤。

　　信息嵌套需要強大的數(shù)據(jù)分析能力，大數(shù)據(jù)對重大危機決策來說不僅僅提供了信息，還提供了知識，這些信息和知識經(jīng)過人工智能深化后就變成了“智慧”，即讓機器和計算機能夠模擬人的智慧進而幫助實現(xiàn)智能化輔助決策。目前，我們的危機決策大部分還停留在從工作經(jīng)驗出發(fā)，開“碰頭會”進行決策的水平上，“一旦將嚴重的誤診當作既定現(xiàn)實、作為政策依據(jù)的假設、作為政策制定的起跑線而接受，其后果將難以彌補”。［22］因此，決策智能化是未來危機決策的發(fā)展方向，將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等先進信息技術引入決策過程，有利于優(yōu)化危機決策模式，推動重大危機決策的科學化。隨著空間分析、網(wǎng)絡統(tǒng)計、圖像識別、數(shù)據(jù)挖掘、神經(jīng)網(wǎng)絡、深度學習、情感認知分析等智能化技術的不斷發(fā)展，危機決策中信息嵌套的程度也會不斷加深，針對不同類型危機的決策支持系統(tǒng)也會不斷完善。可以預見，在未來的危機決策中，基于信息深度分析的智能化的輔助決策系統(tǒng)和應用將會越來越多，決策的智能化和科學化程度必將不斷增強。

　　參考文獻：

　　［1］薛瀾，張強，鐘開斌，等.危機管理：轉型期中國面臨的挑戰(zhàn)［M］.北京：清華大學出版社，2003：164.

　　［2］［以］葉海卡·德羅爾.逆境中的政策制定［M］.上海：上海遠東出版社，1996：118.

　　［3］［德］烏爾里希·貝克.風險社會［M］.南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F、譯林出版社，2003：22.

　　文 柳 青