摘要：傳統的政府形態在以信息化為引領的二十一世紀發生著根本理念上的變化，開始由統治和管制職能為主體逐漸向以管理和服務職能為主體的質的再造轉變。本文給出了一種從政務流程再造必要性分析起步，在需求層面、建設目標及方向的引導下，著力進行政務轉變的經濟性分析，從再造成本以及收益層面進行明細分析，并做出增值途徑評述，對此方面知識加深理解運用對我國電子政務建設具有積極作用。

　　關鍵詞：政務流程　再造電子政務　需求層面分析　經濟性分析

　　1. 引言

　　政府流程再造的觀點提出由來已久，以拉塞爾·林登的《無縫隙政府》為代表，學術界希望將企業管理中“流程再造”的基本原理應用于傳統政府組織結構的革新，克服層級過細、分工僵化、各自為政、忽視公民需求等弊病，以及圍繞過程和結果，而不是職能和部門開展政府的業務，提高工作效率和公共服務的水平[1]。隨著信息技術的發展，人們進一步認識到，電子政務是實現政府流程再造的有效手段。

　　就國內的情況看，通過流程再造促進協同型電子政務的形成，將是我國電子政務“十一五規劃”的重點內容。“正是由于跨部門信息平臺的搭建、政府間信息共享和業務協同機制的建立，加快了政府信息資源的開發利用，讓人們見到了電子政務建設的實實在在的效益”。[6]

　　本文將從電子政務現有應用背景、政務流程再造必要性進行鋪墊說明，以電子政務建設目標及方向為引導，結合闡述經濟層面的分析，在經濟學的思維下分析電子政務運作成本及建設、管理和服務三個層面所帶來的收益，包括經濟效益和社會效益，并作出綜合影響評述。考察和研究政務流程再造需求以及經濟價值有助于我國各級政府的電子政務體系建設。

　　2. 電子政務流程再造必要性

　　政府業務流程是政府和其他公共管理機構提供公共服務或進行公共管理所發生的結構化的連續事件鏈。“政府業務流程再造”(Government Process Reengineering,GPR)是對政府組織業務流程的基本問題進行反思，并對它進行徹底的重新設計，以便在成本、質量、服務和速度等衡量組織績效的重要尺度上取得重大改善;它是在政府管理中引入(企業)流程再造理論，借助于管理創新和信息技術來改進公共服務和加強社會管理的過程。政府業務流程再造無疑可以整合政府資源、提高政府的服務質量，進而為廣大公民創造價值。[2]

　　2.1 電子政務的應用與政府業務再造之基本關系

　　電子政務是政府機構應用現代信息和通信技術，將管理和服務通過網路技術進行集成，在互聯網上實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時間和空間及部門之間的分隔限制，向社會提供優質的和全方位的、規范而透明的、符合國際水準的管理和服務。

　　電子政務是指政府憑借計算機技術、現代通信技術等高新技術在安全可靠的網絡平臺上全方位行使管理職能，開展政務活動的服務系統平臺。其內涵包括下述三個方面：一是電子政務的主體是政府機關;二是電子政務的范疇涵蓋政府機關內、外的管理與服務工作;三是電子政務的重點是“政務”，而非“電子”。電子化的技術只是輔助手段，電子政務的重點是政務，是管理，是服務。[3]

　　因此，電子政務的建設與政府行政流程再造應同時進行，行政流程應該以公眾滿意為目標，以事務為中心，跨越職能部門界限，根據電子政務的內在機理有目的、有組織的再造。

　　2.2 政務流程再造需求層面分析

　　電子政務業務分為三大類：面向領導的決策支持系統( DSS)、面向公務員的內部辦公管理系統( EO)和面向公眾服務的行政審批系統( PS)。實行電子政務意味著運用電子化手段實施國家的管理工作，政府的行政管理轉移到網絡環境來實現。這一轉變將徹底改變文本呈送、集中辦公等傳統的工作模式和議事程序，而以分布和集中相結合的數據傳輸和信息共享模式取而代之。

　　2.2.1 事務處理流程效率提高

　　傳統政府管理機構龐大，層層制約，面對事務的處理要經過多重審閱、批示事務處理程序，文檔呈遞往往消耗過多不必要的時間。政府的權威性需要保持，但政務流程再造可極大的提高政務處理效率，一定程度上給社會民眾帶來好處。

　　2.2.2 政府直接面對民眾的方式

　　政府以第一身份出現在民眾眼前進行直接交流，提供了更為貼近民眾的服務。根據2001年埃森哲的調查.在加拿大政府主要的71項政府服務職能中，有64項可以在網絡上不同程度的提供給用戶，占總數的90.1%。其中有32項目服務水準目前處于全球領先水平，稅收、國際貿易和郵政通信等方面加拿大提供了全球最高水準的在線服務。[5]

　　2.2.3 現代化管理的要求

　　在現代管理環境下，為了提高組織對外部響應的靈活性和柔性，許多組織已將傳統的金字塔的瘦長型結構，轉變成扁平型結構，這種結構盡可能地減少組織層次，減少不必要的決策環節，提高響應速度。

　　2.2.4 高度復雜性和易變性問題的解決需求

　　辦公經驗的多樣性、辦公業務的復雜性、辦公業務的隨機性和政策法規的易變性等方面說明了這些問題。傳統的建模方法使得模型中任務與任務、任務與組織結構、工作流中控制流與數據流之間相互緊密耦合，一旦其中某個部分或執行中某個環節發生變化，系統就無法正確處理。

　　在政府辦公業務流程中，意外情況的發生是不可避免的。數據的不一致、任務執行的偏差、模型建立的不恰當、突然事件的發生以及組織結構的變動等，都可能導致工作流的執行處于異常或無效狀態，以至無法達到預期效果。這也是基于一般工作流的軟件在政府部門難以推廣的一個重要原因。

　　2.2.5 電子政務辦公系統的獨特需求

　　與其他一些信息系統相比，這類系統中包含著更廣泛的權利和義務，尤其在對外服務時，更有其自身的特點。電子商務系統總是試圖追逐更大價值與利潤，而電子政務系統則試圖強調人的平等權，致力于服務整個社會。另外，在決策支持、安全特性、穩定程度等方面也有其獨特的要求。

　　2.2.6 快速響應的政府

　　隨著電子政務建設的深入，公民對于政府的期望值不僅僅停留在對于政府程序和服務的信息了解，他們期望著更多的和政府問電子交互，在線獲得服務和表達自己的觀點。政府根據這一需求，將最經常使用的服務聯網，并提供在線討論和咨詢功能。

　　3. 政府門戶網站再造目標與方向

　　3.1 政務流程再造的理想模式

　　信息與網絡技術在政府部門的運用，使政務流程建立在信息網絡通道和信息平臺的基礎上，大大提高了流程的速度、效率和準確性，并不斷促進政務流程的重組和再造，使政務流程發生從技術性變化到實質性變化。在電子政務環境下。政府業務流程的理想模式主要表現為：

　　? 有紙化辦公轉變為無紙化辦公，降低人工處理、提高自動化處理，大大減少人力勞動，提高工作效率;

　　? 信息的垂直歷時性傳遞轉變為信息的水平共時性傳遞.信息共享程度大大提高，大大縮減信息傳遞的周期;

　　? 突破部門間信息溝通與工作協同的傳統界線和范圍，實現一體化的遠程交互和跨部門的協調辦公與管理;

　　? 提高信息資源的挖掘、利用和處理能力，擴展視野和對情況的掌握;

　　? 促進政務公開，增加工作透明度，提高社會各界參政議政和參與社會經濟事務管理的程度;

　　? 減少中間環節，節省費用、時間與精力，更方便、更快捷地為企業、居民服務。

　　因此，根據電子政務下政府業務流程的發展要求，現階段通過政府業務流程的再造，其目的即要能逐步形成各類信息的綜合管理與運用，建立信息的共享與互動傳遞機制，提高政策決策參與的廣泛性、執行的透明度，使信息迅速傳導與回應，提高對危機事件的快速反應與及時處理。

　　3.2 政務流程再造的目標領域

　　電子政務的主要目標是提高政府自身的辦公效率和服務水平.使政府逐步從“管理主導型”向“服務主導型”轉變。而在推進電子政務不斷實施的過程中，重塑政府業務流程目前已成為十分關鍵的環節。各地政府也不斷探索新方法使電子政務實施與政府業務流程的改進協同發展。

　　加拿大政府“政府在線工程”是典型的政務流程再造案例，他們制定一系列政府一體化倡議，倡議核心是以互聯網、移動設備、電話等通信設備為基礎提供多維電子服務，以支持政府能夠多渠道地向公民提供電子服務，其針對領域也代表著現階段政府政務流程再造的方向。典型領域如下表：

　　4. 政務再造經濟性分析

　　4.1 流程再造的交易費用和協作效益

　　電子政務的流程再造面臨著高額的交易費用，交易費用和協作效益的平衡決定了實施流程再造的可能性、深度和方式， 流程再造是針對信息孤島和政務割據而提出的解決措施，這兩個問題產生的根本原因在于行政職能以分部門、分層級的方式劃分，條塊分割的職能劃分和部門之間、崗位之間的業務協同和流程整合形成了天然的矛盾。

　　信息和知識在不同部門和崗位間的分散不適應政府處理日趨復雜的公共服務業務的要求。由于個體不可能獨自掌握完成某一項工作所需的全部知識，只有和相關的其它崗位和部門互通有無，將分散的專業化知識集中在一起形成整體知識，并通過與專業化團隊之間的協同配合才能完成一項完整的任務，因此人們進一步提出了對業務協同、組織協調機制革新、不同合作單元的相互適應性的要求，即為電子政務的流程再造所要達到的目的。[6]

　　協作效益的大小和開展流程再造的政府的業務性質密切相關，只有那些能夠產生明顯的時間效益、需求效益、合作網絡效益和創新效益的政府業務才能率先實現流程再造，成為傳統行政管理體制的突破口。交易費用和協作效益的平衡決定了實施電子政務流程再造的可能性、深度和方式。

　　4.2 政務流程再造成本分析

　　按照電子政務系統的生長階段將成本分為開發成本和運行維護成本。這種成本分類方法與信息系統的生長階段是一致的[4]。另一方面.從成本的組成要素來看，成本由材料費用、基建水電費用、人工及培訓費用、管理費用和其他費用等構成。這些費甩中既有一次性投資，又有經常性開支。這種劃分便于對信息系統開發、運行過程中的費用使用情況進行監督管理，為系統的價值分析提供依據。

　　根據系統所處的階段，由上而下的任務分解法進行成本測算;在實施、運行階段，則由下而上的任務分解法，比較具體和準確。

　　4.3 政務流程再造收益分析

　　電子政務的諸多目標可以概括為兩類：一類是政府自身的改革目標，如高效、廉潔、低成本等，另一類是對社會公眾的服務目標，如運作透明等。不管哪類目標，從效益方面看都具有經濟和社會兩方面的。

　　推進電子政務，促進政府自身的改革，可以精簡政府機構，節約行政成本，經濟效益不言而喻。同時政府的廉潔高效，對樹立良好的政府形象，增強社會公眾對政府的府的信賴感，都是不可或缺的，此乃社會效益;政府通過網絡發布信息，服務于社會公眾和企業，單從形式上看，電子政務就具有社會效益，不僅如此這種服務形式的轉變，也會帶來相應的經濟效益，在后面再進行詳細討論。

　　所以從電子政務建設的目標上看，電子政務應該是既能產生社會效益，也能產生經濟效益的。電子政務的目標只要能夠實現，這些效益就會客觀存在，這是分析電子政務的理論基礎。

　　4.3.1 建設層面效益

　　誠然，電子政務建設需要政府的投入，但政府的投資不以盈利為目的，只要監管得當，電子政務建設就會獲得比企業用同樣的資金去投資更多的經濟效益和社會效益。

　　4.3.2 管理層面效益

　　電子政務管理中的效益也由兩塊構成，一塊是政府內部因為實施電子政務導致成本節約所帶來的效益，另一塊是政府利用電子手段對外行使管理職能時所帶來的效益。

　　上表實際上是從效益的角度對電子政務目標的部分細化，因為實施電子政務政府內部人員素質需要提高，要能接受現代信息技術手段，并使用這個手段提高辦公效率，這一點是顯而易見的。因為實施電子政務而促進政府適當精簡機構、適當優化管理流程，這一點也是必要的。新技術的使用、效率的提高，肯定對組織機構會帶來挑戰，根據我國國情，適當精簡機構還是可能的。流程也需適當優化，電子政務不可能去適應傳統的政務流程，否則會放大傳統流程中的弊病， 降低行政效率，

　　最終導致電子政務失敗。

　　例如美國政府在1992年到1996年電子政務起步階段的期間，政府員工減少了24萬人，關閉了近2000個辦公室;減少開支1180億美元。當然我國的國情與美國差別較大，但由此可以看出，電子政務管理是可以帶來可觀的經濟效益的。[7]

　　4.3.3 服務層面效益

　　政府除管理職能外，還有一個重要職能就是服務，政府服務的對象有兩個，一是企業，二是公民。從效益的角度看，對企業的服務主要體現在經濟效益，對公民的服務則主要是社會效益。兩方面的效益簡要歸納如下：

　　若政府能真正把服務放在電子政務建設的首位，節約的社會成本有時是十分巨大的，通過電子政務為企業提供公平、公開、公正的服務環境，企業在政府的辦事成本必然會大大降低，企業產品在市場上的競爭力就會相應提高。電子政務的最持久的效益體現在服務上。[7]

　　5. 政務流程再造增值的途徑

　　進一步推進電子政務建設，需要充分考慮電子政務的效益。從電子政務目標上看，電子政務包含政府自身改革和對公眾服務兩方面所產生的效益;從電子政務業務過程看，電子政務具有建設、管理和服務三個方面的效益。這里的效益包含經濟效益和社會效益。

　　黨的十六大提出政府改革的目標是，進一步轉變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。政府通過轉變職能，改進管理方式，推進電子政務這三種手段，達到提高效率、公正透明、廉潔勤政、降低成本的目標。這四個目標也是電子政務的建設目標。根據前面對電子政務效益的分析，我認為提高電子政務的效益主要有以下幾個途徑：

　　5.1 提高政府工作效率

　　電子政務的實施，能夠提高政府工作牧率，即以最小的財政收入，提供最多的公共產品。因此，提高政府工作效率是電子政務效益的主要表現。

　　5.2 加強政府監管

　　比較一致的觀點認為，電子政務在市場監管方面是最成功的，也是最有效益的。但是我們所做的監管工作僅僅是個開始，還有很多的方面沒有涉及。繼續做好這方面的工作可以帶來更太的效益。

　　5.3 提高政府的服務水平

　　政府的服務能力指管理能力、決策能力、應急處理能力和公共服務能力。通過電子政務的實施，在財政收入既定情況下，提供的公共產品越多、質量越高，表明政府的服務能力越高，越有利于社會穩定，電子政務的社會效益越明顯。

　　5.4 降低政務再造建設成本

　　在進行效益分析的時候，還要考慮成本。電子政務的凈效益不僅包括實行電子政務所產生的經濟效益與社會效益，還取決于電子政務的成本。降低電子政務的成本也是提高電子政務凈效益的重要途徑。

　　6. 結語

　　電子政務和政府業務流程之間的關系是互動的。一方面，電子政務產生了全新的政府業務流程再造構想，促進業務流程中活動的集成;另一方面，業務流程將影響電子政務相關信息技術潛力的發揮。當前我們可以以電子政務深化實施為契機，推進政府業務流程再造及優化;而政府業務流程的優化又會進一步促進電子政務相關信息發展，進而帶動全社會信息化、工業化發展，推進經濟結構的倡議性調整，為國民經濟和社會的跨越式發展服務。

　　本文以政務流程再造必要性和建設方向作為引導，運用經濟學的觀點衡量在電子政務環境下進行政務流程再造的成本及收益分析，并提出了該項目建設效益增值的途徑。電子政務的價值與成敗， 更多的應該以電子政務需求分析作為出發點。

　　當前，我國政府正在由管理型政府向管理服務型政府轉化，特別是在電子政府模式下，提高政府的服務能力，建設面向社會、面向企業、面向公眾的電子政府，能夠帶來積極性的社會和經濟效益，有力促進社會進步和信息產業的發展。綜上我們也完全有理由相信我國的電子政務必將在不斷的發展中得以完善。

　　參考文獻

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　　[2]崔彩周.電子政務環境下政府業務流程再造新探[J].學理論,中圖分類號： D523文獻標志碼:A ,文章編號:1002B2589(2009)21B0040-03.

　　[3]王春芳.政府門戶網站案例比較分析.高校圖書館工[J].2008,28(4),52-54.

　　[4]王寧紅.電子政務成本與效益問題分析[J].經濟問題,2004,(2),27-29.

　　[5]加拿大、美國電子政務巡禮[EB/OL].中國電子政務信息網,2004.6.2.

　　[6]孟慶國,陳蓉。電子政務的流程再造：契約經濟學的分析視角[J]。科技管理研究， 2007,27(1).

　　[7]柯林.電子政務的效益分析[J].集團經濟研究2007.9月下旬刊,307-308.

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